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范建军：北京大学光华管理学院经济学博士，现供职于国务院发展研究中心金融研究所，主要从事资本市场、宏观经济、货币政策、银行改革方面的研究工作。
金融企业破产将成为现实
范建军
我国现行破产法(试行)并没有把金融企业列入其约束的范围之内，在人们的意识中，中国的银行、证券公司是不会倒闭的，从而造成金融企业风险管理意识薄弱，道德风险盛行。而新的破产法草案则将保护债权人的利益放在了首位，从而可在很大程度上抑制各类企业利用“政策性破产”逃废银行债务的行为；并且破产法草案把金融机构一并纳入了它的适用范围。今后金融企业如果不注意控制风险，很可能因资不抵债而被强制执行破产程序。所以，新的破产法颁布之后，将在很大程度上逼迫国内金融企业的经理人提高风险防控意识。
从立法宗旨上看，新破产法草案将保护债权人利益放在了显著位置，对于我国金融业来说其实是好事。因为中国企业的资金来源主要是银行，新的破产法实施之后，银行作为多数破产企业的债权人将受到很大程度的保护。
多年来，商业银行的不良资产问题一直是阻碍我国银行业乃至整个金融业发展的主要障碍，尽管金融当局已经采取了很多措施来解决这个问题，但目前情况并不令人乐观。银行系统目前积存了如此大规模不良资产的一个重要原因就是1994年以来政府针对全民所有制企业所采取的“政策性破产”政策。由于作为破产企业主要债权人的银行在整个破产过程中居于边缘地位——它们既无权根据自己对企业资产状况的判断来选择破产的时机，也无权对破产企业资产的清偿顺序发表意见，所以，“政策性破产”成为国有企业的内部人侵吞国有资产、逃废银行债务的一种便利手段。可以说，政策性破产让银行承担了太多国有企业改革的成本。
实际上，在金融领域，破产法的实施是一件比其它领域复杂得多的工作，可谓牵一发而动全身。因此，有必要出台相关的法律与之配套。比如，在破产法正式实施之前，应事先针对银行破产问题建立“显性”的存款保险制度。在美国和其他一些国家，都建立有专门针对所有存款机构的存款保险公司——只要某机构吸收公众存款，就必须参加存款保险。因为只有建立了存款保险制度，才能保证银行在破产法约束下不至于频繁发生挤提事件。我国目前实行的是“隐性”的存款保险制度——大量的银行不良资产最终都是由政府来出资核销。这种制度安排的最大缺陷是滋生银行的道德风险。由于有了国家财政的隐性担保，造成银行普遍不重视风险管理，没有哪一位银行行长会担心自己的企业会破产。因此，如果把银行等金融企业纳入破产法的约束范围，必须出台一些与之相配套的法律、法规，并建立显性的存款保险制度。
由于新的破产法已将所有企业都纳入了它的适用范围，国有控股的金融企业今后也存在被破产清算的可能性。所以，我们可以利用破产法即将颁布这一有利时机，逐步放松对金融业的过度管制。放松管制的优先顺序应该是，首先放松对民间资本准入的管制，其次再考虑放松对市场本身的管制。
破产法经过了十年的酝酿终于得以出台，但笔者个人认为对于金融领域来说时机还未成熟，因为四大国有商业银行改革还未完成，不良资产处置还有许多工作要做，相关的法律和制度配套措施也未准备充分。所以，新的破产法可能等到这些任务都完成以后再出台效果会更好。
当然，破产法作为一项“可置信”的市场规则，既然出台了就应该严格执行。应该说，经过了10年的准备和酝酿，新的破产法本身可能不会存在太大问题，而最有可能出问题的是它的执行。如果在目前的转轨背景下，新破产法的出台并不可能成为可置信的游戏规则，那么暂缓出台也未尝不是一种明智之举。
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