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文/高培勇
次优的选择是：在保持积极财政政策的连续性的前提下，着眼于"降低力度，调整投向"。
2004年财政政策的基调，已经在去年11月末召开的中央经济工作会议上确定下来。与
以往有所不同的是，今年的财政政策选择颇为艰难。这倒不仅仅是因为人们对当前经济形势"热"与"冷"的判断尚未明晰,更令人头痛的问题在于，即便是看准了，意见一致了，抉择起来也是左右为难，进退维谷。
比如，如果大家认定经济形势已经"过热"了，那么以"增债扩支"为基本内容的积极财政政策就应刹车而"适时退出"。但是一旦取退出之策，一系列难题会一下子浮出水面：
这几年，全国各地利用国债资金兴建了一大批工程项目，有些完工了，还有不少尚在建设之中。根据国家发展和改革委员会提供的数字，完成这些在建工程所需的后续资金要以5000亿～6000亿元计。退出，将会使这些在建工程的后续资金来源失掉既定渠道的支撑。搞不好就会成为烂尾工程。此其一。
在过去的6年中，我们一直论证积极财政政策分别拉动了若干个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有它的拉动，GDP的增幅起码要因此下调若干个百分点。这意味着，只要言退，依过去6年的情形计，至少年均2个百分点上下的经济增长率会因此丢掉。此其二。
在中国已经形成了一批与积极财政政策命运牢牢拴在一起的部门、地区、行业和人群。这些特定的部门、地区、行业和人群所享有的既得利益，有赖于积极财政政策的维系。退出，既得的利益格局便会随之打破。且不说既得利益的牵扯肯定要阻碍退出的进程，由此带来的不稳定因素，亦会威胁到经济社会的稳定发展。此其三。
换一个角度，如果大家认定经济形势依然"偏冷"、并未"过热"，那么继续实施积极的财政政策便是必要的。然而，财政政策的"继续积极"，亦会矛盾重重：
连续实施6年之久的积极财政政策，已经给我们留下了数额高达8000亿元的债务。加上用于单纯弥补赤字的国债和属于借新债还旧债的国债，三个方面性质的国债相加，目前整个国债的累积额已经从1997年的5928亿元增加到26000多亿元，占GDP的比重亦由1997年的7.93%提升至25%上下。继续"积极"，无疑会进一步加大国债规模及其负担率。由此蕴含着的财政风险以及其他方面的风险，恐怕不能回避也回避不了。此其一。
6年之久的积极财政政策实践，已经使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件。这种依赖在边际效用递减规律的作用下，事实上已经在逐步加深。这种运作模式的继续，只能在取得拉动经济增长效果的同时，进一步加大经济增长对财政支出扩张的依赖。长此以往，结果不言自明。此其二。
实施积极财政政策的期间越久，与其相伴而生的既得利益格局就会愈加强化。它的继续，当然要给与其相关的部门、地区、行业和人群带来"继续"的利益，从而获得暂时稳定之效。但与此同时，也很可能因此走上这种既得利益格局的不归之路。此其三。
不过，这种两难的抉择处境，还是有助于让我们认清一些平时不大容易认清的东西：
第一，以往的积极财政政策实践是有缺憾的。政府投资的单兵突进未能如所预期的那样带来民间消费需求的真正活跃，就是一个例子。这启示我们，即便要继续着眼于拉动需求，也要对既有模式做出调整。
第二，既然中国的经济增长离不开财政支出扩张的依赖，而我们又太需要经济增长提供的空间来解决诸如增加就业、调整结构之类的事情，那么起码在短期内，积极财政政策不能完全言退。
第三，非典过后凸现出来的公共卫生、西部开发、农村发展、东北老工业基地等方面的欠账，放在经济社会协调发展的棋盘上，是必须尽快补上的。增发国债，依然是必须依赖的一个收入来源渠道。
第四，即使宏观经济形势的变化要求宏观经济政策做出重大调整，积极财政政策必须退出，也要有个渐退的安排。退出必须是安全的、稳妥的、瞻前顾后的。
第五，支撑中国经济增长的最重要的因素是改革。要保持经济的持续稳定快速发展的良好势头，仍然要依靠改革，要寄希望于深化改革。
可以得到的基本判断是：在当前的中国，财政政策的选择难有最优，只能在两难的抉择中寻求次优。归纳起来便是：在保持积极财政政策的连续性的前提下，着眼于"降低力度，调整投向"。
所谓降低力度，就是根据经济形势的变化，相机逐步减少基于实施积极财政政策目的而增发的国债数额。所谓调整投向，就是将增发国债的收入由过去主要用于重点建设项目，扩展至在建工程的后续投入、公共事业项目的欠账填补和支持启动拟议进行或亟待进行的重大改革事项。(详情请见《经济》杂志2004年1月号)
(作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)
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