|
照目前的意向看，以“监管委员会”来替代原来的“部”已是势不可当。本届政府一下子推出了中国电监会、中国银监会和国务院国有资产监督管理委员会(国资委)。这几家新设的监管委员会是自证监会、保监会成立之后开始的新潮流之继续。那么，为什么“电监会”就真的与原来的“电力部”有本质区别呢？谁来监督这些“监管会”？在中国到底需要什么样的监管模式？就在大家都为监管会叫好的时候，耶鲁大学金融系教授陈志武博士向本刊记者表达了对于成立越来越多的监管会的忧虑
谁来监督“监管委员会”?
——专访耶鲁大学金融系教授陈志武博士
本刊记者/李利明
《法人》：陈教授，在大家都为越来越多的监管会代替部委而叫好的时候，您为何却深有忧虑？
陈志武：设计各类“监管会”的朋友们费尽心血，寻求可行的机构改革之路，目标是要把中国推向“小政府、大社会”的理性状态。针对这一目标，“监管会”应比“部”更好，因为“监管会”只管执行法律、制定法规、维护行业规则等，而行政“部”则不仅肩负这些职责而且又是行业的参与者，负责制订与执行产业政策、甚至经营企业。
当然，如果只是从“监管会”的定义看，这种技术定义上的区分是显而易见的，而且从政府在市场经济中应扮演的职能上看“监管会”与“部”确实有本质之别。但是，这种书本上的区别不一定在实践中能得到体现。就像许多法律在书面上很完美但实际中被忽视一样，现实与设计者的良好愿望可能误差甚大。
监管会的约束缺失
《法人》：为什么设计完美的“监管会”一旦真正运作之后就变样呢？陈志武：原因其实很简单：“监管会”和其他行政部门既不受立法(人大常委会)监督，又不受司法的独立审查。因此，我们可以把“监管会”的职权限定在“监管”上，规定只有在“市场失灵”时才可介入或干预市场等等。但如果不同时配有可靠的监督、问责与处罚制约机制的话，书面上对权限的规定再好，可能实际意义不多。如果没有立法机构定期公开地监督“监管会”的工作，如果没有机制让司法介入并审查、制约“监管会”的权力扩张，那么“监管会”没有理由不去给自己增加、扩大权力。也就是说，在没有可靠的立法监督与独立的司法审查的情况下，多设立一个“监管会”就等于多放出去一个不受制约的“小精灵”，一旦放出去，这个“小精灵”就可无限地给自己增加能力，想有什么权力就有什么。
比如，一位参与机构改革讨论的学者论述道：“微观监管职能，是政府针对微观经济层面上的部份市场失灵(不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息不对称和内部不经济)而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益。”
这幅为行政干预市场而画的图景不错，但是，当我们走出教科书，来到缺乏立法监督、无独立司法审查的现实行政部门时，凭什么我们能确信行政“直接干预市场”的结果会必然优于“市场失灵”带来的后果呢？为了偶然发生的“市场失灵”而去支付永远存在并不断扩大的行政成本(包括由此而生的寻租机会)、去承受可能的错误干预所带来的负面后果、去面对不受制约的权力扩张，到头来看，成本与效益之比是否还值得呢？是多一个“监管会”好，还是少一个更好呢？这些都是值得我们思考、研究的问题。
《法人》：您是证券方面的专家，中国证监会是中国最早成立的监管会，至今已经运作11年了，您怎么看待证监会的监管效果？
陈志武：证监会是专业水平最高、效率最好的部一级单位之一。其设置的目的是使其成为证券市场的“裁判员”，而不是让其成为所有上市公司、证券公司、证券市场的行政主管“部”门，也不应该是执行宏观经济政策的机构。但实际的情况是，尽管上一届证监会在过去几年中尽了最大的努力将其转变成证券市场“裁判员”，证监会仍像一个行政主管“部”，并不像书面设计的“监管会”。在制约机制不健全的环境下，权力难以不扩张，甚至有时是非理性的外部环境逼着它扩张权力。
按照“监管会”的设计意图，证监会自然有权设置各类许可审批项目，以便为证券服务的消费者“把关”，比如，券商的承销许可、经纪许可、发行申请“辅导”许可、证券会计师许可、证券律师许可、基金管理公司的从业许可等等都由证监会掌握，上市公司的独立董事也得从证监会指定的名单里挑、上市公司披露信息的报刊也得由证监会指定。考虑到证券服务的性质，有些从业许可是必需的。
但是，证监会要求审批的还包括属于证券业务内容的项目，这些项目本来应该留给当事人去决定。比如，每个公司可发行多少股、发行价格为多高、什么时候发行、在哪个交易所上市、上市公司间的并购是否可通过、申请上市的公司是否“真的”需要外部融资等等，这些不应该是证监会审批的内容。由此导致的一个有意思的结果是，当一家公司的负债率太高，证监会发行审核委员会会因其“风险太高”而否决其上市申请；而如果一家公司的负债率太低或者根本无债务，那么该委员会又会因其不缺资金而否决上市申请。这些本该是欲上市的公司自己决策的事情，也被“行政化”了。
又比如，证监会《证券公司管理办法》第十七条规定，“证券公司变更下列事项，应当经中国证监会批准：(一)撤销或转让分支机构；(二)变更业务范围；(三)增加或减少注册资本；(四)证券营业部异地迁址；(五)修改公司章程”。这些事项顶多只需向证监会备案，不应必须由其批准。与原来的各类工业部相比，证监会实际上也有自己主管的企事业单位：上交所、深交所和期货交易所。这些直属证监会的单位虽然不是赢利性企业，可它们也是整个证券市场的一个利益方，而且也应该是证监会监管的对象。让交易所直属于证监会会降低监管者作为“裁判员”的中立性。
《法人》：那么，在中国当前的情况下，谁来监督这些监管会？
陈志武：为了使已成立的各部委不超出法定的权限，人大常委会的各专业委员会(比如，财经委)应定期对相应的行政部门举行公开的听证会，对非常事件、重大决策举行公开的特别听证会。另外，显然应发挥媒体的作用。这些举措都是在目前的架构下可以尝试作到的。前几年，成思危副委员长牵头对《证券法》、《公司法》的实施作调查，那是一个很好的开端。但是，这类监督行为应该制度化、定期化，也应该更公开地进行。
中美监管理念之争
《法人》：在美国，政府下面也设有很多的监管会，它们的运作为什么比较成功？
陈志武：在美国，无论在白宫有多少个监管会，人民都不担心，因为这些监管会的权限由国会相应的委员会盯着。一旦需要，监管会的主席就得到国会去出席听证会，这些听证会绝大多数是公开的，媒体也可以参加，并且通过电视转播让公众了解情况。有了这个监管机制，监管会的职责就很明确，权力有多大，什么事情应该管都很明确。
以美国证监会为例，它是根据1934年《证券监管法》而设立的，美国参议院证券委员会和众议院证券金融委员会随时都可以对证监会的做法提出质疑，这样证监会的权力扩张就没有空间。监管部门首先想到的是怎么向国会交差，这样就创造了很好的监管环境。
《法人》：中国成立这么多监管会都是向美国学习的结果，听您这么一说，这是不是意味着中国当前的监管理念存在问题？
陈志武：对于整体监管理念而言，在市场和政府的分工上，中国在理念上应该改一下。就思路而言，中国的精英都在坚持一个理念：只要市场能够做好的，就由市场来做。这背后有一个隐含的命题：只要市场做不好的，就应该交给政府来做。这就是给政府以最大空间。我觉得这个理念应该调整为：只要政府做不好的，就应该留给市场来做。这就给市场以最大的空间。举例来说，1/4的事情市场能够做好，1/4的事情政府能够做好，剩下的1/2的事情政府也做不太好，市场也做不太好。按照前一种理念，既然市场做不好就应该交给政府来做，只要市场做的事情稍微有点问题，政府就收权，说不能完全靠市场，应该由政府来管。这样的话，只有1/4的市场空间，让政府实质管的领域并没有减少。
《法人》：中国和美国在监管理念上有哪些差别？
陈志武：美国和英国的传统是给市场充分的机会，确实出了问题才考虑引入管制，但是管制也不是无孔不入。在美国和英国，一个行业往往是自发形成的，在形成和发展的过程中政府很少管。美国证券市场是1792年开始建立的，但是在1792到1933年这140年的时间里美国并没有证监会。在这个期间，证券市场出了问题，国会就要对于是不是应该引入管制进行讨论和听证，一举行听证会首先就发现证券业协会已经管得很好了，政府也不用花钱，何必增加开支？直到1934年大萧条之后《证券监管法》的出台才有了美国证监会。
历来中国很少给民间充分的机会。从洋务运动开始，企业都是官府来办，后来官府没法办下去了，就改为私人来办，但是还是在政府的监督之下——官督商办，到了中华民国很多企业又改成官办，建国以后是长期的计划经济。从这个脉络可以看出，中国在过去的150年以来，任何经济活动，任何工商机会，都是给官办企业最大的机会，但是150年来的经验表明这种方式并没有把经济搞好。在这种情况下，中国应该转换理念，哪怕市场和民间做得也有问题，政府做不好的也应该由市场和民间来做。
最近几年很多民营企业出了问题，很多人都会说，民营企业有多糟糕。这背后的假设是国有企业可以做得更好。这些人并没有去想这个问题：之所以要去改革，就是因为国有企业和行政管理在过去的150年存在很多问题。
充分发挥行业自律
《法人》：在美国，经常看到很多行业自律性组织发挥行业监管的作用。那么美国的行业自律性组织与行政监管机构之间如何合作？
陈志武：美国的行业性自律组织的监管效率非常高。美国的行业性自律组织没有任何行政级别，完全是从事该行业的成员自发组织起来的，他们对于协会内成员的要求特别严格，订立行业规则，对于违规成员的惩罚特别严重。
行业自律组织有充分的激励把每个成员都管好，政府监管部门可能会给他们一些授权。就以美国证券业协会为例，它和SEC的交涉是默契，SEC巴不得证券业协会管好证券业，SEC所起的作用就是通过威慑达到默契，使证券业协会尽量管好证券业。通过国会和SEC的压力和威慑为行业自律性组织创造了一个激励约束机制。
《法人》：您是如何看待中国目前的行业协会的现状和发展前景的？
陈志武：目前行业自律性组织在中国几乎都是政府100%控制的协会，比如说庄心一原来是深交所理事长，后来出任深圳市副市长，如今又成为中国证券业协会会长，这还属于副部级的平级调动。这就使得整个监管效果更复杂，由于协会变成国务院附属的行政机构，财政开支也增加了很多。
在美国先是让市场的空间最大，发现问题以后，市场的空间慢慢缩小，这样的做法，行业自律性组织就可以发展得更好。在中国，什么事情都是政府一手操办，民间自发推出的自律组织的发展没有空间。目前如果政府的监管理念上不去改变运作方针，行业协会的发展会更困难，只能通过行政方式去监管。
| 
