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今年拟发行建设国债1100亿元，比上年减少300亿元，同时要逐年调减发行国债的规模。作为积极财政政策的代表性事项，长期建设国债的发行该如何调减？
★文/贾康
温总理在今年的政府工作报告中提出，“为建立正常的政府投资机制和稳定的资金
来源，在逐年减少国债发行规模的同时，要逐年适当增加中央预算内经常性建设投资。”国债的资金筹集带有一定的特殊性，是我们在实施扩张性财政政策时所采用的一个非常重要的措施，但这一措施并不可以作为一个固定模式长期使用下去。根据情况的变化，扩张的力度正在下调。
在国债投资安排力度减少的同时，为了保持政策的连续性和整个安排更加规范化，在预算内用于项目投资方面的资金安排要适当往上调，这样会起到一定的中和作用。比如今年的预算，长期建设国债的发行规模下调了300亿元，预算内项目投资的资金增加了50亿元，政府安排的大项目投资是净减少了250亿元。
另外，预算内项目投资的常规资金来源渠道主要是来自税收，不是来自国债资金。也就是说，政府在做这项调整之后，政府投资对债务的依赖程度在减少。
温总理谈到要调整建设国债使用方向，集中用于促进经济结构调整和社会全面发展。这种对长期建设国债资金投入结构的调整，又是基于怎样的考虑？
中央已经明确的生态保护、国土整治、西部开发、东北老工业基地振兴等，显然必须放在今后一段时期长期建设国债资金考虑的重点之列。对原来已经形成的长期建设项目，要考虑继续投入资金来完成续建和收尾。
对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，长期建设国债资金要继续予以特别关注。而在当前，对那些与解决三农问题、全面建设小康社会紧密相关的重大项目，显然必须进一步突出为重点，在原来已经有所关注的基础上，进一步加大资金支持的力度。
每个阶段都有轻重缓急、优先顺序问题，在不同年度之间有一个如何衔接安排的考虑，会有相应的变动。今年国债投资看来要更多地向农村、社会公共事业、西部开发、东北地区等老工业基地、生态建设和环境保护方面倾斜。从结构上来说，这种调整可能更多体现的是政府职能的合理化，强调政府应提供公共产品，大的方向是建立公共财政。
中央这种国债政策的调整，与我国政府职能和财政职能方面校正“越位”和“缺位”的现实需要是否有某种内在的联系？目前来讲，我国财政仍然是“越位”和“缺位”、“不到位”并存，一方面供给范围过大，包揽过多，特别是向一般竞争性生产领域的延伸，超出了政府职能的合理范围；另一方面，一些应由政府承担的属于满足社会公共需要的事项，由于财力紧张、收支矛盾尖锐而无法满足。
为了保证财政资金有效运用，为满足履行政府职能服务，必须按照以“公共财政”为导向和“有所为有所不为”的原则，逐步建立适应市场经济要求的公共财政框架。按照这种大的原则要求，应当收缩财政的生产建设支出，逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，主要提供公共产品与公共服务。要注意最大可能地发挥市场配置资源的优势，更好地实现政府宏观调控与市场机制的互补和有机结合。
积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期问题为主要目的、较为单一的目标选择中淡出，逐步转向以健全经济内生增长长效机制为主，兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，着力点应进一步聚拢在经济和社会发展中的重大问题上，要注重通过各种政策手段的实施，推进经济内生增长，提高微观主体的自我发展能力，实现经济和财政可持续发展。
不论每个年度的重点怎样强调，大的方向上看，一直都是在解决“越位”和“缺位”问题这个轨道上运行的，大目标是建立和完善公共财政框架。
(作者为财政部财科所所长)
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