做实个人账户 1600亿社保资金保值任务艰巨

　　社保改革的核心是做实个人账户，但投资收益率和工资增长率倒挂，账户基金每年被侵蚀掉约6%；专家指全国社保基金作为储备基金，应该实行完全的海外投资策略，不在国内资本市场投资，原因是会形成新的国有股权，不利于公司治理

　　本报记者 王长勇

　　全国社会保障基金理事会高层——理事长项怀诚，副理事长刘雅芝、冯健身、高西庆等上周末(4月9日)一并亮相，向海内外媒体介绍全国社会保障基金管理运营状况，话题广泛，涉及社保基金理事会与劳动和社会保障部的职责分工，基金海外投资范围、品种、额度及投资风险控制等。

　　与此同时，中国社保制度的真正变革也在东北地区推进。在总结辽宁经验后，试点范围已扩大到黑龙江、吉林，核心是“做实养老金个人账户”。项怀诚称，有关中央财政对东北三省个人账户基金补贴部分的投资运营问题，正在研究具体投资方案，一旦国务院批准即可展开。

　　全国社保基金高度集中于中央政府，投资管理有法可依，有风险控制机制，基金有保值增值目标；而地方保险缴费余额的投资管理无法可循。随着“做实个人账户”不断推进，个人账户基金余额随之扩大，保值增值压力也在增加。

　　国务院近日已经批准社保基金理事会海外投资的报告。项怀诚直言“香港肯定是我选择的范围之一，但也不会是惟一选择”；关于投资品，他表白“所有投资效益好的、赚钱的我都干”。

　　目前，全国社保基金在扩大海外投资的同时，国内投资的比例也在扩大。中国社科院社会保障问题专家郑秉文对此表示担忧：“全国社保基金作为储备基金，应该实行完全的海外投资策略。”

　　他说，按照国际惯例，这种专门用于投资收益目的的社保基金，应该被认定为“投资基金”，这种基金应该离开本国的资本市场，专门为国际资本市场设计。若投资国内，上市公司的正常经营难免会有来自政府的干预，对国内资本市场制度会带来负面影响，同时会产生监管者和投资者之间的利益冲突。

　　社保基金只是后备力量

　　“全国社会保障基金不是那种真正意义上的保险基金，它只是一个储备基金或是后备基金。”

　　财政部社保司人士解释，现在有一种误解，认为全国社保基金是拿老百姓的钱建立的，实际上，地方养老保险基金完全是缴费形成的基金，而全国社保基金是国家从其他渠道——比如财政拨款、国有股减持、彩票发行收入等聚集起来，放在全国社保基金理事会，通过运作保值增值的。

　　“当时成立这个基金时，借用了‘社会保障’的名义，但性质完全不同。”他说，目前地方社会保险基金存在缺口，暂时是由国家财政、地方财政及其他渠道筹集资金补充。只有遇到保险支付高峰，如人口老龄化高峰时期，社保支出大量增加，如果地方及国家财政当期也拿不出足够的资金补充，才会动用全国社保基金的资金补缺口。

　　按照项怀诚的解释，社保基金理事会和理事会管的是钱，这笔基金从性质上讲是国家各项社会保障制度的重要的财力储备之一，专门用于今后各项社会保障的基础。

　　“据我的研究，全国社保基金投资海外是正确的。”郑秉文接受《财经时报》采访时说，全国社保基金和个人缴费之间并没有什么联系，其中1000多亿元来自财政拨款，300多亿元来自彩票发行和国有股减持收入，根本不是来自职工的缴费。

　　空账变实账

　　虽然全国社保基金是“国家各项社会保障制度的一个重要的财力储备”，但目前建立中国社会保障制度模式时，暂时可以不考虑这一基金。

　　财政部社保司人士解释说，养老保险制度有三种模式：“现收现付制”、“部分积累制”、“完全积累制”。现在中国的养老保险制度实行的是“部分积累制”模式。正在东北三省搞的社会保障改革试点，核心就是“做实个人账户”，即养老保险基金中个人账户里的资金是实际存在的。

　　目前，中国养老保险的缴费率是28%。所谓“部分积累制”模式，就是养老保险包括个人缴费和企业缴费两部分，与此对应，养老保险基金一部分是个人账户基金，一部分是统筹基金；28%保险基金中的8个百分点由个人缴费，进入个人账户，20个百分点进入统筹基金。

　　“完全积累制”则是28%的缴费都进入个人账户，也就是把雇主和雇员的缴费加在一起，全额进入个人账户，完全积累起来。

　　基于中国实行的“部分积累制”模式，国家把统筹基金部分从工作的“这一代人”收来后，没有积累起来，而是作为养老保险支付给“上一代人”，即28%的缴费中的统筹部分是“现收现付”的。现在，这部分养老保险的现收现付工作由劳动和社会保障部负责。

　　但是，除了统筹基金部分实行现收现付，“现在个人账户基金这部分也是空的——都被拿到统筹基金中去了”。对此，国家从2000年开始在东北进行改革试点，目的是“将空账变成实账”；做实的资金来源一部分是缴费，另一部分缺口由中央和地方财政补贴。

　　统一运营急迫

　　据了解，对于个人账户的缺口部分，中央和地方按75：25的比例进行补贴；中央补帖部分不再交给地方管理，而由全国社保基金理事会统一管理。对于东北三省个人账户基金中的中央补贴部分，将交由全国社保理事会统一投资运营。

　　“让社保基金理事会投资运作，也是给这部分资金找到一个出路——留在地方也是存银行，它们缺乏保值增值的能力。”财政部人士表示，从中国资本市场状况看，也有一定风险。但是，“应该支持这个事情”，目前在探索中需要一点一点推进。“况且放在地方也有风险——那么大的资金放在它那里，将来一旦出问题怎么办？”

　　郑秉文也认为，“账户基金”由中央政府统一实施投资管理，在技术实现路径、制度格局与利益格局的重塑与整合上都容易一些，制度转换的成本也低一些。

　　在辽宁省，社保改革试点结束已经整整一年，做实“个人账户”后，立即面临账户基金投资运营的可持续发展这一关键问题。

　　郑秉文介绍，到目前为止，辽宁养老金账户基金中除少部分用于当期支付，余额83亿元已全部投资运营，其中40亿元是银行协议存款，43亿元购买了国债，年度收益率在2.5%左右，而近几年的平均工资增长率是8.1%。这就要求账户基金的投资回报率应在6%～8%，略低于工资增长率。

　　他分析，基金目前只有2.5%的年回报率，相当于每年侵蚀掉约6%。那样，“做实个人账户还有什么意义”？

　　目前，全国沉淀于地方的保险缴费收入余额达1660多亿元。全国社会保障基金有一个“投资管理暂行办法”，而地方保险基金的投资没有任何法律规章可循。迫于基金增值保值的压力，各地自定章程，投资于股票、房地产、基础设施等。

　　专家认为，在国债收益和银行利率远低于平均工资增长率的情况下，这种混乱的投资行为“是不得已而为之，长此以往，必将出现坏账，从而导致支付危机”。