条例出台重塑基金会 “有钱”基金会获得准生_基金债券_财经纵横

条例出台重塑基金会 “有钱”基金会获得准生

http://finance.sina.com.cn 2004年04月17日 11:16 经济观察报

　　本报记者黄锫坚李翔(实习) 北京摄影报道

　　2004年6月1日，《基金会管理条例》(以下简称《条例》)将正式施行。许多业内人士认为，这个《条例》的出台标志着基金会这一非盈利机构将进入有序发展阶段。

　　部分专家认为，《条例》的最大贡献，是对“公募基金会”和“非公募基金会”设

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定了不同的政策。这意味着，那些由政府部委牵头的“无钱”基金会将面临淘汰的压力，而像美国那样由企业和个人出资成立的“有钱”的基金会，则在中国获得了“准生证”。

　　“有钱的基金会”和“没钱的基金会”

　　“如果将来回顾中国基金会的发展历史，这个条例标志着一个转折”，社科院社会政策研究中心副主任杨团对记者说。这位专门研究基金会运作的学者，曾担任过国内多家基金会的理事。

　　有钱的会、没钱的会，是行内人的口头语。在杨团看来，中国的基金会和国外的基金会完全是两码事。中国目前大部分基金会是没钱的会，国外的正式名称是“公共筹款机构”。而福特基金会、洛克菲勒基金会等都是有钱的会，他们基本上不从公众手里募捐。

　　有钱的会和没钱的会，在组织结构和工作重心等方面都存在很大差别。

　　中国的基金会大多脱胎于政府部委，比如中国青少年发展基金会是团中央办的，儿童少年基金会是全国妇联办的，中国扶贫基金会是农业部办的。杨团回忆说，1980年代时，政府一些部门试图做一些公益事业，而财政又没有钱，于是就从政府部门的需求出发，各想办法找钱袋子。有人听说国外有基金会这样的机构，就借用了这个名字，通过募捐来获得资金，办一些慈善事业。第一个基金会——中国儿童少年基金会于1981年7月28日正式成立。1988年，国务院颁布了《基金会管理办法》。

　　“那个年代建立基金会的领导和起草《基金会管理办法》的人，其实并不太明白国外基金会的含意，不知道公共筹款机构和基金会存在多么大的差别。”杨团认为。

　　国外也有公共筹款机构，比如United Way、乐施会和救世军等等。但基金会却完全不同，它们一般是不需要筹款的，因为自己有钱。有的基金会自己做项目，称为运营型基金会。有的基金会只管分配资金，称为资助型基金会，比如福特基金会(见38版《一家非公募基金会的运作》)。

　　资金来源的差异，使得公共筹款机构和基金会的工作目标都很不一样。

　　公共筹款机构在成立之初一般是没有什么资金的，它需要向公众“乞讨”。为了获得最广泛的募捐，它必须找到一个能博得老百姓同情的项目。比如希望工程，大家同情失学儿童，所以愿意捐钱。但如果说用这些钱去搞科研，可能有些人就不愿意捐了。因此，公共筹款机构的工作，就是寻找那些最有市场、最能赢得同情心的项目。

　　但真正的基金会则不同，在成立之初，它已经有一笔企业或个人捐献出的本金。因为有钱，所以它无需迎合广大老百姓的慈善之心，可以定很高的工作目标。国外一些基金会的目标比较抽象，可以为基础研究投钱。由世界首富盖茨Bill Gates与他的妻子出资成立的Gates基金会称，将把追求全人类的健康作为其奋斗目标。该基金会为治疗肺炎、疟疾以及艾滋病等危害全人类健康的疾病已投入了巨额资金。

　　这次《条例》的起草者，比较好地划分了两类机构的差别。《条例》规定：“基金会分为面向公众募捐的基金会(以下简称公募基金会)和不得面向公众募捐地基金会(以下简称非公募基金会)。”国务院法制办政法司的朱卫国解释说，“在社会分工专业化程度更高的西方社会，与此相对应的是公共筹款机构和独立基金型基金会。如果说公募基金会是传承了我国传统基金会的模式，那么非公募基金会的确立则另辟了一片天空。”

　　身兼数职的公募基金会

　　据统计，目前中国共批准基金会约1000家，其中全国性的基金会约80余家。据中国人民银行1999年统计，全国基金会的总资产约50亿元，从事社会公益资助约40亿元。

　　据有关部门的摸底调查，许多基金会在基金运作和使用、内部决策、财务会计制度等方面不同程度地存在问题，有些还比较严重。

　　有专家透露，有的基金会以基金的增值、保值为名直接或变相从事借贷、信托等金融活动，背离了章程订立的公益使命；有的基金会将捐助资金用于股权投资或者实业投资，没有按照捐赠人的意愿使用资金，违背了捐助人的意愿和基金会的非盈利原则；有的为企业提供贷款担保或将存单转借他人作抵押，甚至用捐赠基金为企业贷款提供质押担保，置公益基金于高度风险状态。

　　许多人往往将这些问题归咎于基金会自身的管理体制和道德真空，但更大的问题其实来自外部的政策环境。

　　中国大部分基金会其实是公共筹款机构，他们与真正的基金会在资金来源和工作定位上存在差异，这使得两者的财务体系和内部架构都很不一样。

　　“有钱的基金会”，比如福特、洛克菲勒等，它们的第一项工作是资金运营。这些基金会在建立之初就有一笔数额不菲的本金。许多基金会都用本金进行各种投资。投资产生的收益，再拿去资助项目，比如慈善事业或科学研究。

　　据杨团介绍，中国社科院从福特基金会获得不少资助。在她的印象中，当全球经济景气时，福特的钱就很多，申请项目相对容易。如果经济不景气，福特的手头就比较紧。显然，经济的景气直接影响到福特基金的投资收益，进而影响它在资助科研方面的资金量。

　　除了资金运营，“有钱的基金会”进行的第二项工作就是分配资金。不同基金会设立了不同的目标，如何把钱分配到合适的项目上，成为基金会的一项重要工作。这种只进行资金分配，而不是亲自去做公益项目的基金会，也被学者称作资助型基金会。

　　与有钱的会相比，公共筹款机构的工作要加上筹款这一项。就美国的第三部门而言，筹款、分配资金、运作项目，往往由不同的机构分担。与这种专业化分工相比，中国的基金会往往身兼数职。从筹款到运营资金，到运作项目，全都亲历亲为。

　　在谈及青基会的定位时，常务副理事长徐永光说它是“三位一体”，兼有民间基金会、社会团体和公共筹款机构的三重职能。青基会的副秘书长陈燕云向记者介绍了青基会的机构设置：“青基会的工作分成四部分：一部分人员负责基金会的品牌策划和战略研究；第二部分负责募捐筹资；第三部分负责资金运作；第四部分，才是直接运作希望工程。”

　　由于身份含混，中国许多基金会自然出现了财务管理混乱的问题。不少基金会将所有资金混同管理。捐赠收入与基金会的本金分不开，捐赠收入也不按照其来源与使用目的进行分类。

　　财务管理的混乱，使得基金会的运作处于封闭和不透明的状态，而主管机关、捐赠人和社会公众对基金会的监督又缺乏基本途径，对基金会的审计缺乏必要的依托。财务的混乱还为某些基金会工作人员挪用、私分捐赠收入提供了机会，同时也造成了基金会内部管理的高成本、无计划、低效益。

　　公募基金会面临洗牌

　　完全有理由相信，如果《条例》早颁布两年，青基会就不会遭遇媒体“违规投资”的指控。“青基会的问题在于它的运行需要成本，但以前的法律却没有规定，成本究竟从什么地方出”，杨团如此评价两年前沸沸扬扬的青基会违规投资风波。

　　2002年2月，有香港媒体报道说“希望工程违规投资”，青基会随后进行了反驳。事件发生之后，青基会邀请国家审计署对希望工程捐款收支情况进行专项审计，并邀请独立的国际审计机构对青基会进行年度审计。

　　青基会的副理事长徐永光曾对记者说，1988年青基会10万元起家时，青基会也有十几个工作人员，“注册资金10万元，吃也把它给吃掉了。一开张就要钱”。

　　按照1988年颁布的《基金会管理办法》，“基金会工作人员的工资和办公费用，在基金利息等收入中开支。”在1980年代和1990年代初期，利息比较高，基金会还能通过利息来补贴运营成本。但此后银行连连降息。自1996年4月1日起停办保值储蓄以来，央行已下调八次利率，以一年期存款利率为例，从过去的10.98%下降为目前的1.98%。这样一来，利息收入很难维持基金会的正常运转。在这种情况下，把钱拿去做其他投资，也就是不得已而为之了。

　　青基会也曾向团中央提出，应该在捐款里按一定比例提出一部分成本。团中央正式批复，“同意提取5%作为经费”。但1993年国家审计署经审计后指出，这一条违背国务院的《基金会管理办法》，必须纠正。

　　“经过这么多年的运转，许多人才意识到，原来公益事业也需要成本。零成本运作实际上是比较可笑的。我们跟国外合作时，人家不理解，也不相信，说你们没有办公成本怎么做啊？”陈燕云感慨地说。

　　新的《基金会管理条例》比较好地解决了这个问题。《条例》规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”，而“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”。也就是说，基金会的办公成本大致可以占到上年收入的7%(70%的10%)。对于公募基金会来说，其收入主要是捐款。

　　尽管《条例》明确规定了成本出处，但在陈燕云看来，很多公募基金会恐怕还是难以符合《条例》中关于办公开支的硬性规定。“一个中等的基金会，就算有20个人吧，如果每年筹到500万，那么按《条例》规定，一年的总支出应该达到350万，办公经费能够列支35万。20个人，一年35万的工作经费，运作起来是比较困难的。”

　　“做不到这一条的基金会，按《条例》规定就要注销。”陈燕云认为，这样的基金会将面临淘汰。“除非基数特别大，像青基会每年好几千万的筹资额，可能相对好一点。如果没有这么大的资金规模，就很难养活工作人员了。”

　　另外值得注意的是，当人们考虑基金会的资金能否拿去投资时，非公募和公募的情况很不一样。前者是必须拿本金投资，以此获得收益才能资助慈善项目。而后者可以用于投资的资金其实比较有限，因为公益事业支出(70%)和办公成本(7%)已经占去大部分资金。

　　非公募基金会开门

　　据报道，在2002年福布斯富豪榜排行27的浙江人吴良定宣布，将成立一个价值10亿的扶助贫困大学生基金会，10亿本金投到比较稳定的行业，以每年全部获利款项援助贫困大学生，把资金的使用情况置于公众监督之下，同时邀请几位既有名望又有公心的企业界人士来加以掌控。但他马上面对一连串问题：根据什么法律？在哪里登记？有无免税待遇？公众如何监督？

　　据了解，有不少民营企业家有意仿照西方私募基金会的模式捐建基金会，但由于政策并不明晰，一直处在观望状态。

　　《条例》的出台，让他们心中的困惑获得了一定程度的解答。中国的企业和个人也可以像美国一样出资设立基金会了。

　　“《条例》不仅仅对非公募基金会和公募基金会在概念上作出区分，而且很明显是在鼓励非公募基金会的发展”，杨团认为。在原始资金方面，《条例》规定“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”

　　国务院法制办的朱卫国在最近的基金会研讨会上也提出，之所以对公募和非公募区别对待，“主要是希望原来那些由政府兴办的运作不好、规模小的基金会退出，给由社会力量办的基金会更多的空间，也避免在捐赠资源上的抢夺，这实际上是鼓励他们发展。”

　　中国社科院美国所前所长资中筠曾撰写美国基金会研究专著《散财之道》。她对记者说，“中国人非常善于抓住这种机会。就像改革开放之初，政策的口子松开一点，就会有一大批人挤进来开办民营企业。我想，这次也不例外，会有一大批有志于创建基金会的民间人士成功的。”

　　不过，青基会的陈燕云对非公募基金会的前景不如资中筠那么乐观。

　　他首先介绍了2003年度国内外企业对青基会的捐助情况，“总体来讲，国内企业的捐资远远少于国外企业；而且在国内，个体捐助远远多于群体捐助。”

　　存在这种情况，企业家不愿给已有慈善机构捐款，而是希望自己建立非公募基金会。但陈燕云认为，自建基金会的程序也不简单。

　　“实际上我们跟一些企业家讨论过。大部分企业家并不一定愿意自己建立基金会。因为成本比较高，要养一批工作人员。还有些企业家不是很了解公益基金会的性质。从法律上讲，建立非公募基金会，你只要把钱捐出去了，这个资产就不属于你了，它属于社会。在基金会清盘时也不会归还，应该送给同类组织。有些企业家还没有这种思想准备。他们还不太接受这个概念。”陈燕云说。

　　民政部民间组织管理局马昕分析说，其实现有政策对非公募基金会仍有许多限制。在减免税方面，美国规定，一个企业向社会捐出善款，如果这个善款的数额超过应缴税收的10%，应该减免10%的税款，如果不到10%，则可以在税收里扣除已经捐出的善款。中国在这方面的规定却只有3%，而且在实际的操作过程中仍没有得到落实。目前实行的是特事特批的原则，企业只有向事先得到国家批准的少数基金会捐款才能得到减免税收的优惠。

　　陈燕云认为，将来中国基金会的发展趋势，应该是国外的资助型基金会模式，这种模式更为科学也更有效率。

　　目前，中国非盈利组织的名称比较混乱，这使得立法和政策出现一些缺漏。杨团告诉记者，《条例》刚出台，就有业内人士指出，民政部下面的慈善会，实际上就是公募基金会，但由于名称不同而不受条例的制约。这些遗留问题有待今后在实践中解决。

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