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摘要： 从我国1981年开始恢复发行国债以来的20余年里，国债发行的数额基本是在逐年不断上升的。从绝对额上看，2002年的发行额已是1981年的122倍，年平均增长幅度为31.78%，应该说，增长速度还是较快的。那么，目前我国国债的规模是否适当？今后国债是否还有增加的空间？
孙玉栋
从国债的应债能力方面考察
国债的发行首先要考虑的应是国债的认购能力。这方面的指标包括：
⑴国民经济承受能力，即国债负担率。它是指一定时期内国债余额占国内生产总值(GDP)的比率。从理论上讲，在不允许透支弥补赤字的情况下，政府势必通过借新债还旧债的办法来解决财政赤字问题。因此随着时间的推移，债务负担必然会越来越大。从表1所列数据可以看出，我国的国债负担率是呈上升趋势，而且基本上每两年上升1个百分点。1997年之后，国债负担率的上升速度加快，每年上升2个百分点。
⑵居民的应债能力。这一指标是指当年国债发行额占居民储蓄余额的比率。尽管近几年居民持有国债的比例在下降，但我国目前国债的大部分持有者还是居民，所以考察居民储蓄余额则是必然的。2002年我国的居民储蓄余额为9.44万亿元，当年国债余额与居民储蓄余额之比为1∶4.89，表1的数字也显示，1981年的国债发行额仅相当于2002年的0.82%，但当年国债发行额占居民储蓄余额的比率却比2002年高出52.89%。这说明，20年来我国居民收入水平在大幅度提高，我国城乡居民购买国债的能力是比较强的。但值得注意的是：目前我国人均国债负担占人均年收入的比例已经达到18.38%，所以不能简单地从储蓄余额的数量来判断国债的发行空间。而且，由于我国当前社会保障体系尚不完善，居民储蓄中养老、防老的比重还较高，以及一些原本希望启动消费的政策措施产生的负效应等原因，使得居民储蓄余额的增长呈现出相当的刚性(2003年10月份的居民储蓄余额为10.86万亿元)，加上目前较低的利率水平，使国债作为投资品的吸引力有所下降，因此，不能对居民的应债能力有过高的期望。
⑶金融机构承受能力。从一些发达国家的情况来看，一个成熟和发达的国债市场中，个人持有者比例仅为10%左右，而绝大部分都属于机构投资者。机构投资者持有国债的优点表现在：一是培养稳定的国债投资者，以利于国债市场的稳定；二是减少环节，有利于降低发行成本；三是商业银行大量持有短期国债，便于中央银行实施公开市场操作。我国从1992年以后，金融机构以及各类基金也被允许加入到国债认购的行列，国债认购主体逐渐呈现多元化的趋势。1996年4月，中国人民银行正式启动公开市场业务，从根本上要求金融机构提高国债资产的比重。因此，在考虑我国国债发行规模的时候，一要发展各种投资基金，培养机构投资人；二要在保证商业银行资产不断增加的同时，提高其资产质量，这样，金融机构以及各类基金对国债的吸纳还是具有相当潜力的。只要我国经济能够保持目前良好的态势，伴随着入世后国民待遇的普遍实行，外国机构投资者对国债的吸纳也是不容忽视的。
从国债的偿债能力方面考察
国债的发行主要是出于宏观调控的目的。在我国目前不允许地方政府发行债务的情况下，不论在管理中采取何种形式，中央政府都必然成为最终的发债和偿债主体。考察发行主体的承受能力的指标主要有两项：
⑴国债偿债率，是指当年还本付息额占当年中央财政收入的比率。该比率衡量的是一国在一定时期内中央政府偿还债务的能力。该比率越低，说明中央政府的偿债能力越强；该比率越高，说明中央政府支出的相当一部分是用来偿还债务的，偿债能力越弱。
1989年以前的国债偿债率在3%左右，其原因在于我国从1986年才开始进行国债的还本付息。从1990年起国债偿债率呈迅速上升趋势，从1990年的11%直线上升到1992年的35%，以后虽有所下降，但从1995年起又开始回升，到1998年达到最高水平46%。这表明，中央政府的偿债能力越来越弱。
⑵国债依存度，是指当年国债发行额占当年中央财政支出或财政支出的比率。该比率是反映一个国家在一定时期内财政支出中有多少是依赖发行国债筹措资金的指标。当国债发行规模过大、债务依存度过高时，表明财政支出过多依赖债务收入，财政状况脆弱。一段时间中，国债依存度仅是指当年国债发行额占当年中央财政支出的比率。这主要是因为我国国债毕竟是中央政府的一种有偿性收入，还本付息也只能是一种中央财政支出。由于这一指标不断的提高，已经远远地超过了国际公认的警戒线，因此有观点认为该指标与国外同类指标的口径不一致，并不能说明问题的实质，在进行国债规模分析时往往回避该指标。但笔者认为：这一指标可以从两个口径进行考虑，对国债规模的界定还是有意义的。
所谓两个口径，就是既分析当年国债收入占中央财政支出的比重(本文称为国债依存度A)，也分析当年国债收入占全部财政支出的比重(本文称为国债依存度B)，这样既考虑了我国的特殊性，也兼顾了与国外的比较。我国在1986年以前，国债依存度A的比率都在10%以下；从1987年起该比率超过10%，达到12.65%，1987年-1993年，该比率平均为20%左右；从1994年起，该比率突然上升到45.64%，到1999年已高达61.28%，2000年后有所下降，但依然超过40%。国债依存度B在1995年之后也超过了20%，1998年达到29.9%，2002年为28.18%，并且没有下降的趋势。
从与国债规模相关因素考察
首先，从财政支出的角度看，我国的财政支出平均增长率一直高于同期财政收入和GDP的平均增长率，由此形成了支出膨胀-赤字加大-国债发行规模增大这样一种连锁反应。由此会导致财政赤字和债务规模同步扩大的局面，使财政风险进一步加大。过多发行国债有可能带来财政风险，发行特种经济建设国债的积极财政政策会带来财政赤字逐年增加的后果，对未来经济的发展将产生负效应。同时我们要看到，实施积极财政政策后，由于连续5年发行特种国债，我国财政的国债依存度呈现较高水平，财政赤字率基本上是逐年提高，2002年已达到了国际上认定的欧盟的警戒标准赤字率，即3%。尽管有分析认为我国连年的赤字并未导致通货膨胀的发生，但当债务规模累积到一定程度后，远期的通货膨胀的风险还是存在的。这应引起我们足够的重视。
其次，我国财政在未来需要承担的负担远远大于发达国家。例如，我国的社会保障体系尚在建立之中，如果真正建立全社会的社会保障体系，财政的负担是十分巨大的；再如，国有独资商业银行的大量不良资产，其最后的负担也是财政的。我们把这部分负担称为财政的隐性债务。正是由于隐性债务的存在，所以必须注意不能过多发行显性国债，双重负担可能带来的负面效应是不能忽视的。
最后，在国债使用的效益和机制上与国外相比也存在一些问题，使得过大的国债规模孕育着更大的风险。我国的政府投资一直存在着盲目建设和重复建设、效益差的问题。这几年的国债投资由于集中用于农业、水利、交通等基础设施方面，并加强了管理，总的看效果不错，但仍然存在有虚报项目，套取国债资金，挪用和挤占国债资金，配套资金不到位，以及工程质量差等问题。另外，目前实行的由中央政府统一发债后，拿出一部分转贷给地方使用的办法，有可能引起地方推卸还款责任，从而加大还债的风险。
2004年，我国仍将实行积极的财政政策，客观上存在对国债规模的进一步增长压力。但由于国债余额增长速度过快，偿债能力和国债依存度指标都已处于高位，所以我们认为：应当适度控制国债发行规模。同时，还应采取积极的财政调整措施，改善财政收支状况，可否考虑财政政策的适时转型，以降低财政的运行风险。
(作者系哈尔滨商业大学财政与公共管理学院副院长，教授)
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