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编者按
近日在京举办的中国:有效运作金融市场财经会议上,财政部副部长楼继伟透露,目前一种新的国债操作方式--国库现金管理方式正在积极推进中,如果顺利实现,不仅可以提高国库资金的收益,也有助于货币市场基准利率的形成,并提高金融市场的流动性。那么,什么是国库现金管理?如何对国库现金进行有效管理,并与债务管理相结合?本栏目特约权威人士就上述
问题进行解答。
国库现金管理是指一国国库部门(即财政部)进行的现金管理活动。这里的现金属于财务管理范畴,它包括狭义和广义两层含义:狭义的现金是指库存现金和活期存款,也就是我们平常所说的现金；广义的现金还包括现金等价物,即期限短、流动性强、易于转换为已知金额现金(即狭义现金)而且价值变动风险很小的投资。而国库现金管理是指国家财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等主要方式,实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。
成熟市场两大操作手段
(一)定期发行短期债券
短期债券是指初始期限在一年以内、定期发行的可流通债券,目的是平衡年内季节性国库收支余缺。从预算收支角度看,在国库现金净流入月份,短期债券发行量和短期债券余额会相应减少；在国库现金净流出月份,短期债券发行量及其余额会相应增加。这就在实践上要求,短期债券余额必须具有相当大的规模,以便为有效地管理国库现金流量提供较大的回旋余地；从长期来看,短期债券筹资成本总是低于中长期债券,因此始终保持相当大的短期债券余额,能显著降低政府债务的总体筹资成本。
通常短期债券是定期发行的,每季度每次发行额大致相同,便于投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同,它是根据季度国库收支预测决定的。除定期发行外,发达国家偶尔还不定期地发行期限在13周以内的债券,即现金管理债券,以满足国库支出的临时性需要。
(二)国库现金的日常操作
由于主要发达国家中央银行一般不对其负债支付利息,或所付利息大大低于市场利率,因此财政部通常在央行账户上保留很少量的相对稳定的现金余额,其它大量现金则或存入商业银行,或进入货币市场,每天由财政部债务管理局进行运作,以便尽可能提高国库现金的使用效率。
现金管理的共同特点
尽管主要发达国家国库现金管理的模式有所不同,即便是同一种模式也由于各国国情、历史、法律、文化和体制的不同而具有不尽一致的操作特点。但是总的来看,各国财政部一方面都在定期发行短期债券,另一方面在管理国库现金方面还具有以下几个共同特征:
(一)科学地进行预算收支预测
预算收支管理是国库现金管理的基础。发达国家财政部在管理国库现金的操作中,一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律,并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后,决定短期债券的发行时机和发行数量,相机决定如何有效地管理国库现金。
(二)具备发达成熟的货币市场
毫无疑问,无论是国库现金直接进入货币市场还是存入商业银行账户,安全高效的国库现金管理都必须以一个具有较高流动性和安全性的货币市场作为支撑。
(三)国库现金管理与债务管理有效结合
国库现金管理与债务管理的结合,一方面表现在其具体运作均是由财政部债务管理局负责实施；另一方面国库现金可以直接进入货币市场,买入或回售、卖出或回购短期债券乃至中长期债券。更为重要的是,短期债券的定期、均衡和滚动发行,能在一定程度上减少中长期债券的发行数量,提高政府债券市场的流动性,降低政府债券筹资成本。而且,从中长期来看,预算收支状况的变化,往往既需要增加或减少发行中长期债券,又需要增加或减少发行短期债券。
改革的建议
为了尽可能地提高国库现金的使用效益,并尽可能降低政府债务筹资成本,今后我国在改进政府债券发行的同时,也应当借鉴国际通行做法,逐步开展国库现金管理。
(一)定期、均衡、滚动发行短期债券
发行短期债券是国库现金管理重要而且灵活的手段。
借鉴国际经验,今后我国应逐步做到定期发行短期债券,每次发行额相对稳定,具体数额根据届时国库收支状况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重,相应减少中长期债券余额,以降低债务总体筹资成本；重点发行3月期和6月期国债,逐步形成短期债券的基准收益率,最终取代一年期银行存款利率,成为长期浮动利率债券的利率基准。
(二)积极开展国库现金的日常运作
从现在起尝试对国库现金进行积极运作,既能够提高国库现金的使用效率,也能在一定程度上促进货币市场和债券市场的发展与完善。
我们建议采取将发达国家的做法进行综合的操作方法,即既在商业银行账户存款,又进行货币市场运作。进行货币市场运作,能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型,有利于提高市场流动性；在货币市场和债券市场不够完善条件下,财政部通过在商业银行开设存款账户,可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。
在具体操作时,财政部可考虑在人民银行国库账户上保持一个相对稳定的现金余额,其余现金或者存入商业银行账户,或者进行货币市场运作。关于存入商业银行方式,可选择几家大型商业银行作为开户银行,存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测情况加以确定,存款利率可采取竞争招标形式确定。至于货币市场运作方式,财政部应主要依托银行间债券市场,以债券承销机构作为交易对手,开始时可每周操作一次,以后可逐步增加操作次数；由于目前没有定期发行短期债券,同时今后几年可流通债券到期的很少,因此应以回售或回购方式为主；一旦开始定期发行短期债券,或陆续到期的可流通债券规模较大时,还可采取买入或卖出方式。
(三)根据预算收支规律定期发行中长期债券
定期发行中长期债券对于国库现金管理也有很重要的影响。通常在预算收入较多月份发行中长期债券会使国库现金较多,不利于国库现金管理；在预算收入较少月份发行中长期债券则非常有利于国库现金管理。与此同时,中长期债券的发行数量也应随预算收支状况的变化作相应调整:当预算收支状况恶化时,应增加中长期债券的期限种类、发行次数和发行数量；反之则应减少。还可采取定期从二级市场买回(Buyback)长期债券的措施。
现阶段我国急需找出预算收支本身的月度变化规律,同时还需做好对今后一段时间(如3个月或半年)预算收支变化的预测工作。在债券品种设计上,除重点发行3月期、6月期和1年期债券外,还应定期、均衡和滚动发行2年、3年和5年的可上市流通的固定利率债券,在市场条件成熟时还可定期、均衡并滚动发行7年、10年、20年乃至30年期债券,使它们成为市场上规模较大的基准债券。这既有利于逐步形成一条较为完整与可靠的收益率曲线,又能为今后开办以基准债券作为基础资产的期货、期权和本息拆离(Strips)等衍生产品市场创造条件。(本文仅代表作者个人观点)
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