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年尾即临,人们对2004年的经济形势与经济政策倍加关注。这其中,2004年国债发行规模的多少显得非常重要,据我们预测,2004年国债总体发行规模虽然有所减少,但不会大幅降低,预计比2003年6404亿元的规模减少100亿元左右,其中大家已习惯了的过去6年都发行的所谓"长期建设国债"可能为1200亿元左右,比2003年少200亿元左右(具体测算参看附表)。
发行总规模为预算赤字和当年还本付息额之和
这一预测结果主要基于以下依据:
首先,国债发行规模不仅仅指"长期建设国债"部分,每年总的国债规模大体是依据中央财政预算赤字与该年度国债还本付息额的加计,只是,2000年国家预算编制制度改革,将"债务利息偿付额"列入中央财政的"经常性预算",因而这部分就不完全是通过借新债来偿还,抵扣一部分外,再根据有关财政收支因素与其他因素进行修正后得出总债务规模,报经全国人代会通过后即为一年的法定国债发行规模。
其次,2004年国债还本付息额大概在3700亿元左右,是历史上最高年份。明年之所以成为多年来的偿债高峰,是因为1998年开始政府实施积极财政政策以来,每年增发大量国债,过去6年发行的中短期国债陆续从2004年开始到期。
明年财政赤字预计减少200亿元左右
关于2004年财政赤字,我们预测为3000亿元左右,比2003年的3198亿元少200亿元左右,根据《预算法》的规定,这一块只能通过发行国债予以弥补。以下几点是我对这一问题的具体分析:
首先,过去几年财政赤字一直处于爬升之中,1998至2003年这6年间财政支出年均增长率为13.9%,2004年的经济与社会发展形势也决定了财政支出同比增幅不会较2003年低太多(2003年为7.6%),如果按6%算,2004年3000亿元财政赤字占当年财政支出的比率为11.9%。
其次,2004年财政支出情况。尽管经济恢复性增长使得近来要求积极财政政策"淡出"的呼声较大,且不说这一说法本身就是缺乏财政学常识,就算明年财政投资性支出不可能像过去6年那样,那也只能是在投资方向、重点、结构与投资方式上要有所调整,而非指总量要大幅度缩减,即属于财政政策的"转型"而非"淡出"。这一转型的总原则是指,政策目标从以经济增长为中心,转向以提高经济增长质量和维护社会稳定为中心；政策着力点从刺激总量需求为主,转向促进结构调整与产业升级；政策实施方式以财政直接投资为主,转向以财政引导社会投资为主。在这一原则指导下,要求增加财政支出的主要领域包括:一是过去几年国债资金投入项目的后续建设,仍需增加投入；二是今年确定的"振兴东北老工业基地",国家势必将更多的国债资金投向东北,还有已经开始的"西部大开发"、"退耕还林还草"等政策所要求的财政投入的连续性；三是解决"三农"问题已到了非下大力气不可的地步了。而这一问题的解决离不开国家财政的长期大举投入；四是接下来的新一轮财税体制改革必然是有成本的,这一成本也要求财政支出的增加；五是其他一些增支的因素,比如,过去几年积累出口退税中"应退未退"的"欠退"部分,大部分可能会在明年解决；随着老龄人口的增加,社会保障的"空帐"问题也必须从明年开始陆续予以实质性解决；过去多年进行的教育、公共医疗体系改革等,其中都隐含着国家财政投入的"欠帐",欠帐就得需要补。
以上统统是财政增支的因素所在。所以,2004年的财政支出增幅可能会有所减少,但不会减少到哪里去,增长6%应是底线。
2004年存在四大减收因素
最后是明年的财政减收因素分析。尽管财政收入会随着经济增长的恢复性增长而继续增长,但增长幅度有限,过去6年财政收入的平均增长幅度为12.9%,但预计2003年只比上年增长8.4%左右,那么,明年的增长即使按8%计算,财政收入为22141亿元；按增幅6%计算的财政支出为25120亿元,两者相抵后的赤字额也为3000亿元左右。况且,现在看来,明年还存在不可忽视的减收因素:一是新一轮财政政策在减税上会有些措施,但如果财政支出不可能出现更大幅度的下调,减税所产生的支出缺口就得由国债增发来解决。二是多种渠道已证实,2004年开始可能将增值税由生产型转为消费型,将会影响财政收入近千亿元。三是内外资企业所得税并轨已是大势所趋,这也会影响相当一部分财政收入。另外,即将取消农林特产税、降低农业税,以及出口退税率下调、国际贸易摩擦升级,还可能会减少财政收入中来自对外贸易方面的收入。
综上所述,一方面,财政支出仍需保持一定水平；另一方面,财政收入增幅在下降,减收因素较为集中,加之偿债高峰的出现,决定了明年国债发行规模仍会居高不下。因此我们预测2004年国债发行规模在6200至6400亿元左右。
1995年至2004年国债发行规模
年份 财政收入A 财政支出B 收支差额C 还本付息D 国债发行E
(亿元) (亿元) (亿元) (亿元) (亿元)
1995 6242.20 6823.72 -581.5 784.06 1510.86
1996 7407.99 7937.55 -529.56 1266.29 1847.77
1997 8651.14 9233.56 -582.42 1820.4 2412.03
1998 9875.95 10798.18 -922.23 2245.79 3228.77
1999 11444.08 13187.67 -1743.59 1792.33 3702.13
2000 13380.1 15879.4 -2499.30 1552.21 4153.59
2001 16371 18844 -2473 1923.42 4483.53
2002 18914 22012 -3098 2563 5679
2003(预算) 20501 23699 -3198 2956 6404
2004(预测) 22141 25120 -3000 3711.9 6200-6400
注：(1)财政收入中不包含债务收入；(2)2000年和2001年还本付息支出数据仅包括还本支出。(3)还本付息支出和国债发行均是相对内债而言的。
(上海证券报 中央财经大学金融研究所所长 袁东)
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