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陈志武:跨国产权秩序历史变迁及对中国的启示(3)


http://finance.sina.com.cn 2004年12月15日 12:04 《新财富》

  二战后的“没收外国人财产”运动

  1914年德国发动第一次世界大战,标志着英国主导的单极世界结束,代之以多极世界秩序。其直接后果之一是原来的跨国产权秩序瓦解了,战争中产权保护本身当然已变得次要
,乱世之中无法追清什么是你的、什么是我的。但,即使如此,人们对产权保护的观念还没动摇,比如,剥夺产权是“强盗行为”,应该受到制裁,等等。

  到那时,美国已是拉美最大的外国投资者,并开始取代英国成为跨国产权的主要捍卫者。对传统产权规则的第一次真正挑战发生在1918年。1917年10月革命成功,苏联政权成立,随即于1918年大规模剥夺外国公司在俄罗斯的财产。当时正值第一次世界大战的尾声,包括俄罗斯在内的许多欧洲国家以及美国都在跟德国作战。因此,尽管美国想召集西方联盟来对苏联系统性没收外国人财产的行为进行军事打击或经济制裁,但由于第一次大战的原因没有成功。尽管当时苏联剥夺外国人产权的行为已违反那时已较成熟的国际法,但却没有受到任何相应的惩罚,这一事件本身也充分曝露国际法的无效性:只有书面条文,但没有相配的位于单个国家之上的国际执法机制。这使人们对国际法在保护跨国产权中能起的作用大失所望。

  接下来的挑战是玻利维亚于1937年没收美国标准石油公司在当地的财产,墨西哥于1938年大规模没收美国人在那里拥有的土地并剥夺英国与荷兰公司的石油财产。当时正值第二次世界大战在即,土耳其也大肆剥夺外国投资者产权。看到即将发生的大战,美国和其它西方国家没能顾及以武力回应或者组织经济制裁,来惩罚这些国家。更何况,美国与墨西哥的经贸关系实在太紧,对其执行经济制裁反而会加重美国从刚结束的经济大萧条中复苏的困难。从这个意义上,美国当时的经济困难也捆住其报复墨西哥的手脚。但是,苏联、玻利维亚、墨西哥与土耳其在大举剥夺外国人产权后没有受到国际社会的惩罚,这些事件成为20世纪上半叶极坏的先例,变相鼓励了二战之后遍及世界的没收外国人产权的运动。

  第二次世界大战还没结束,美国就开始努力,目的是要结束一战之前以殖民地为中心的世界秩序,着手建立以国际法和规则主导的新秩序,最终目标是使世界各国互相贸易、促进跨国专业分工的升华。美国努力的结果主要表现在两方面。一方面,二战之后还没独立的殖民地国家相继独立,其中大多数非洲和亚洲国家都在1945至1965年间独立。另一方面,1945年联合国成立,同年也成立世界银行和国际货币组织(IMF),其大致分工是:联合国侧重“立法”和“行政”(虽然联合国决议并没有“国际法”效果),世界银行侧重引导发达国家去发展中国家投资,IMF侧重协调各国货币政策、外汇政策以及帮助解决跨国债务危机。1947年成立WTO的前身—GATT(关税贸易总协议组织)协调外贸关系和解决贸易纠纷。

  当然,战后成立的国际架构几乎像“世界政府”,只是有了“立法”和“行政”,却没有强制性的“司法”和“执法”机构。虽然有联合国下的“国际法庭”,但其判决无实质约束力,原因是没有可以超越国家主权去“执法”的国际警察或“合法暴力机构”,这也是跨国产权保护的实质性困难所在。于是,联合国决议更多是一种道德约束,是“希望”各国能遵守,而不是真正的法律规范。

  实际上,在各国享有充分主权的状态下,不仅联合国的国际法院无法为跨国产权提供实质性保护,而且在有了联合国之后跨国产权反而遭到比19世纪更大的挑战。原因在于联合国决议的投票机制以及各国的贫富悬殊状况。首先,所有成员国都一国一票,不分经济大小,也不管人口多少。比如,今天联合国的191个成员国中,中国有13亿人,而巴巴多斯只有28万人不到,但在联合国大会中投票权重一样。这对小国公平,却对大国不公。其次,在这191个国家中,发达国家是少数,有跨国投资并且也很在乎海外财产保护的国家更是少数,因此,我们容易想象联合国到底会更趋向通过保护跨国产权的决议,还是反之。这就像拉美国家和印度都有民选代议制政府,但是在拉美国家180年民主历史中老百姓选出的几乎总是要剥夺私人产权的左派政客,使拉美和印度总也走不到“好的”市场经济,私人产权总得不到有效保护。道理很简单,拉美国家里没有强大的中产阶级,绝大多数选民是没有财产的穷人,他们当然不会投票给主张保护私人财产的人。

  联合国成立后不久,1952年通过第一项“国家自然资源的永久性主权”决议,该决议承认各国有权没收掌握在外国人手中的自然资源,但那次决议要求当地政府在没收时提供“公正的”补偿。后来,1962和1966年再次通过决议,把原来的“公正的”补偿修改成“适当”的补偿。1972年,联合国大会通过决议称:“将外国人掌握的财产国有化”是“国家主权的一种表现方式……并且所在国政府有权根据其偏好确定剥夺产权的程序与补偿金额。”该决议并没锁定什么情况下没收外国人产权属合理、什么情况下不合理,只是说如果因没收引发争议,那么只有产权所在国的法院对其有管辖权。最后,1974年12月联合国大会以120个国家支持、10国弃权、6国反对通过了《各国经济权利与义务宪章》,该宪章进一步限制跨国公司的权利,同时为各国政府没收外国公司产权再开绿灯。

  这样,跨国公司可以去别国投资,但是投资建成的财产在相当程度上要被当地政府控制,因为当地政府有权直接或间接通过立法侵蚀外国公司产权,比如提高收入税、增加财产税、限制财产的使用权。这些联合国决议到今天对正在“走出去”的中国企业意义深远,使中国在非洲、拉美、一些亚洲和东欧国家的投资变得非常不安全。我们昔日在这些问题上的立场今天可能反过来损害我们自己的利益。

  第二次大战之后,联合国基本趋向于限制跨国产权。与此同时,18、19世纪盛行的“武力保护海外产权”这一手段在二战之后也不再是一种被接受的选择。在新的世界秩序下,除了市场本身的力量外,惟一还能起到保护外国人产权作用的国际组织是世界银行和IMF,这两个国际机构的投票权重由成员国的出资高低成比例地确定,出资越多的国家投票权越高。通过世界银行(和IMF)向那些尊重外国产权的国家投资,世行和IMF掌握许多发展中国家最需要的东西—资本,以此来约束一些政府针对产权的行为,其有效性当然有限,但比没有要好。

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