我国石油战略储备体系的构建

    从1993年我国由石油出口国变成石油进口国以来，由于石油需求快速增长，而国内石油产量增长缓慢，使得进口连年增长。2003年我国石油净进口达8000多万吨，预计今年将突破1亿吨，目前我国对进口石油依存度已达40%。而国际市场石油价格跌宕起伏的特点，以及我国石油进口大部分通过海运来自遥远且局势动荡的中东地区，使得我国的进口石油供应承受着价格变动可能导致的成本风险和贸易出口国石油生产及运输问题可能导致的供应中断风险。为规避大量进口石油所面临的风险，避免在石油供应突然发生中断或油价 大幅度波动时，对国计民生和正常社会秩序产生严重冲击，危及到国家的经济政治安全，我国政府已开始筹划和着手实施战略石油储备这一规避风险和保障石油供应安全的重要手段。

　　战略石油储备的产生及发展历史：

　　为应对石油危机，西方发达国家首先建立起战略石油储备

　　战略石油储备是指政府控制的、用来应对石油危机或严重石油供应中断的储备。战略石油储备是美国等工业化国家在经历了20世纪70年代石油危机的沉重打击后，为应付以后可能出现的石油危机而建立的，是其总结石油危机惨痛教训的结果。1973年第四次中东战争爆发，阿拉伯主要产油国对支持以色列的美国实行石油禁运，石油输出国组织宣布收回原油标价权，并将它的基准原油价格从每桶3美元提高到每桶10.6美元以上，油价猛然上涨两倍多。石油危机在西方世界造成极大恐慌，美国随后陷入了严重的经济衰退。痛定思痛，美国政府下决心建立战略石油储备，以便在今后石油市场发生剧烈动荡时保护国内市场。1975年美国总统福特签署了《能源政策和节约法》，根据此法，战略石油储备正式建立。该法指出，美国要建立起10亿桶的石油储备，并明确规定国家战略石油储备的动用权在总统，能源部及所属办事机构严格按照规定进行基地建设、石油采购和投放的管理工作。同样为了应对可能发生的石油危机，1974年经济合作组织决定成立国际能源机构(IEA)，1976年1月该组织正式成立，“成员国制定和执行应付石油供应重大应急计划，以便在紧急时期分享可能得到的石油”是该组织规定的四大宗旨之一。根据宗旨，国际能源机构要求成员国建立相当于90天净进口量的石油储备。

　　后来，巴西、南非、印度等发展中国家也根据本国的石油消费情况，建立了各自的石油储备。

　　国际能源机构各成员国的战略石油储备现状：石油储备做法各异，建设和运行费用昂贵。

　　目前，主要由工业化国家组成的国际能源机构拥有世界上最大的战略石油储备，超过其成员国90天的石油净进口量。其中，美国的战略石油储备最多，已接近7亿桶，即将达到目前战略储备能力的极限；一旦总统下令启动战略石油储备，15天后石油便开始投放市场，最大投放量为每日430万桶，可维持90天。

　　由于国情不同，国际能源机构的23个成员国在石油储备上的做法有很大的不同。其中，加拿大、挪威由于是石油出口国，基本上不建立以进口石油为主要目标的石油储备；澳大利亚由于石油进口量很小，基本上通过调控本国油田的产量来达到石油持续供应；丹麦、德国、意大利、爱尔兰、日本、荷兰和美国等七个国家是政府或是通过政府控制的机构建立石油储备。此外，奥地利、丹麦、日本、瑞士和土耳其五个国家，还对建立石油储备的公司在储备设施的建设中提供政府担保、低息贷款和补贴，并提供储备的日常维护费用。除美国和新西兰之外，国际能源机构的其他成员国都强制性地规定，经营石油业务的公司，必须承担石油储备的义务，对未能完成义务的公司将进行惩罚。在储备量规模上，各国也会根据消费情况进行调整。如，美国1975年确定目标规模为5亿桶，1992年的《综合预算平衡法案》调整到7.5亿桶；1992年《能源政策法案》进一步调整为10亿桶。

　　战略石油储备可以采取陆上油缸、海上油缸、地下油缸和地下洞穴等方式储存，不同方式所需的投资成本及运行费用也不同。美国全部战略石油储备都是以地下盐岩洞穴方式储存；日本由于受地质条件限制，则全部用油缸储存。美国储备高达7.5亿桶(1.2亿立方米)，石油的建设费用为100亿美元，平均每立方米储备能力的投资为85美元，每年用于运行的经费为2亿美元；而日本建设其4000万立方米储备基地的花费为18400亿日元，平均每立方米储备能力的投资为450美元，1998年的运行经费则高达24亿美元。

　　战略石油储备的主要作用：

　　应对紧急状况下的石油供应中断，抑制油价剧烈波动

　　一般来说，战略石油储备主要用于应付紧急情况，一旦有紧急情况发生，初期可以稳定市场，向市场投放储备石油后，则可直接弥补供应不足。另外，在平时，当发生国际纠纷或产油国故意减少供应时，可起到稳定市场心理，在一定程度上抑制油价剧烈波动的作用。所以说，战略石油储备是对抗石油供应中断的强大防御系统，也是应付石油危机时的重要补救方法。目前，实现石油稳定供应已成为世界主要国家制定和调整新世纪经济发展和国家安全战略的出发点，而建立足够的战略石油储备则是保证石油稳定供应的重大战略举措。

　　随着较完善的战略石油储备的建立，西方国家在确保能源供应方面的应变和抗风险的能力已大大加强，而且确实在关键时刻发挥了不可替代的作用。1991年海湾战争期间，美国每天大约出售500万桶的国家战略石油储备，国际能源机构(IEA)也向市场提供每天250万桶的原油，总计每天750万桶，约100万吨，消除了市场对战争的恐慌心理，使当时世界石油市场的油价基本上一直处于平衡状态，成功地抑制了油价的上涨，为美国赢得这场战争提供了重要保证。这是历史上第一次大规模动用战略石油储备。后来，克林顿政府也曾几次动用石油储备压低油价。

　　最近20多年来的事实表明，巨大的战略石油储备对美国应付世界石油市场动荡和调控国内油价起到了一定的作用。但是，与克林顿政府动用战略石油储备平抑油价的政策不同，布什政府在战略石油储备上的政策是：战略石油储备不是调节石油市场的工具，除非出现石油供应中断的严重情况，否则决不动用这一储备。这就是尽管近年美国市场石油和石油产品价格不断攀升，呼吁政府动用战略石油储备的声音时有所闻，布什政府却一直不为所动的原因。

　　总之，作为所谓“最后的手段”，战略石油储备的地位是无可替代的。国际能源机构的巨大石油储备对正常情况下国际石油市场的走向有着不可忽视的影响。目前，石油储备量已成为价格变动的一个重要因素。每当美国石油协会(API)公布美国的石油储备量变动时，国际石油价格也将会较快地发生变化。

　　我国的战略石油储备现状：

　　为保障石油供应安全，我国战略石油储备体系开始启动

　　“建立国家石油战略储备，维护国家能源安全” 已被明确地写入国民经济和社会发展第十个五年计划中，并明确提出：“到2005年，中国石油储备能力力争达到800万立方米，原油600万吨。”

　　目前，我国的国家战略石油储备几乎可以说是空白。尽管国有大型石油公司拥有一些原油、成品油油罐设备，但主要是用于生产和流通，维持正常商业周转储存能力尚且不足，很难承担国家战略石油储备任务，不能满足保障国家石油安全的要求。

　　国内外研究机构普遍认为，未来20年国际油价呈上涨趋势。随着我国经济的快速稳定发展和石油需求量的增加，我国石油的供应对国际石油资源的依赖度越来越大。因此，及早建立国家石油战略储备、提高自我调控和抗风险的能力，可以减少经济代价，有利于我国在国际政治、经济活动中处于主动地位，是我国国家能源战略及安全的一个重要组成部分。随着我国石油进口量逐年增加，建立国家战略石油储备问题已受到各方的重视，目前正在加紧研究制定政策、方案和实施之中。

　　我国的战略石油储备体系构想：

　　结合国情，建立具有中国特色的战略石油储备体系

　　作为人口众多、国家财力有限的发展中国家，我国不可能在短时间内建立像美国和日本那样规模庞大和系统完备的国家战略石油储备体系，只能从国情出发，以我国现阶段和未来一段时期内的国民经济发展水平为依据，建成能满足这一水平所需的、国家财力能够承受的国家战略石油储备体系。

　　建立统一领导、集中管理的组织形式。国家战略石油储备是政府行为，由中央政府直接投资拥有和掌握，由中央政府或其授权的部门直接动用，以增强国家战略石油储备的抗风险能力和战略震慑作用。因此，在管理上必须实行集中的管理体制，统一领导，统一政策，统一调度，协调好各方面的关系，对市场的变化或突发事件作出迅速反应。

　　精心选择战略储备基地，合理规划石油储备基地的布局。选择的标准包括：具备大规模储备和转运石油的优势，靠近原油加工企业；地理位置优越，交通运输便利；利用现有设施可以启动国家石油储备，储运设施能够得到充分利用；国家储备基地的发展空间广阔，有新建大型原油码头的良好水域条件和岸线，有大量的土地和滩涂地可用于建设原油储罐。最近，我国战略石油储备基地建设的一期工程在大连、黄岛、镇海、舟山全面铺开，国家有关部门正着手拟定石油战略的相关法规以及一些管理办法。预计到2006年至2008年，大连、黄岛、镇海、舟山四大石油储备基地将基本竣工，将可储存30天进口量的石油，是短期内中国石油储备的目标。到2015年我国战略石油储备的90天远期目标可望实现。

　　根据市场经济条件下石油流通的新特点和我国石油产业特征，按近期和远期目标分别确定国家战略石油储备规模，统筹规划，分步实施。由于战略石油储备规模大，投资高，筹集建设基金有一个过程，必须根据总体规划目标分步实施，逐步发展壮大。作为投资主体，政府承担储备成本。

　　综观国内外的实践经验，结合具体国情，我国战略石油储备应采取政府直接管理型，实行高度集中的计划管理。政府负责储备基地的建设、管理以及石油储备的运作，战略储备的规模、结构、布局、出入库时机及数量、资金及经费等都由政府集中管理、统筹安排。

　　对于已确定的储备石油的收储和投放任务，要坚持按市场经济的规则运作，要引入竞争机制，做到公开、公平、公正。进口原油和成品油时，原则上采用招标的方式，通知相关的外贸企业参加投标。委托中标企业代理订货、运输等。在国内市场收购时，以直供用户价配置。特殊情况下可以由政府确定收购价格。动用时原则上采用竞价销售，通知相关企业参加竞购。不能竞价销售的参照当时国际上同品种油价，附带相应的费用、损耗确定价格。在特殊情况下可以由政府确定销售价格。

　　多渠道的资金筹措机制。国家石油储备的加强和完善，需要大量资金，增加设施需要基本建设资金，管理运转需要管理费用，收购石油需要贷款，民间储备需要一定的补偿。为了保证稳定的资金来源，可以考虑建立石油储备基金，在国家预算中专项管理，其来源可以通过增加石油经营税和消费税的办法筹集。

　　可在国家石油储备基金项下，设立“石油储备资金”和“石油储备建设与运营资金”两个账户，由财政部委托国家物资储备局管理。“石油储备资金”实行封闭运行，收入包括国家财政逐年投入的资金、动用储备石油收回的资金等；支出包括支付收购油料的货款、运杂费和税金，必要时还可平衡财政预算。“石油储备建设与运营资金”的收入包括国家财政投资、银行贷款、出租储运设施的收益及运营收益等，支出包括石油储运设施建设费用、石油基地管理维护费用、归还贷款及利息等。

　　储备设施的建设资金应以国家投资为主，广开融资渠道，利用政策性贷款、发行债券等多种方式予以解决。基本建设投资和运行费用主要来源于中央财政预算、建立石油储备基金、发行国家石油储备债券、银行贷款和企业投入等。

　　制定有关法规条例，规范石油行业和国家战略石油储备行为。制定《石油储备法》和《石油行业商业储备法》。前者是实施国家石油储备的主要法律依据，是政府和企业进行石油储备工作的指导性法规。后者是规定和指导从事石油生产、储运、加工、流通等方面企业在商业运营中实施石油储备的主要法律依据，是企业进行石油商业工作的指导性法规。同时，在税收和土地征用等方面给予优惠政策。

　　在构建国家战略石油储备的同时，还应鼓励企业增加满足自身需要以外的石油储备。企业储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上，按有关法规承担社会义务和责任必须保有的储存量，其所有权归企业，主要功能是稳定市场供应，应对市场波动。政府的职责主要是做宏观方面的管理，即确定需要储备的量、相关承担企业以及相关政策，并监督实施，不需要对民间储备进行直接管理。要通过制定相关法规，国家给予财税等政策支持，加快建立企业储备。我国民间石油储备可由石油公司承担并管理。对于企业由于承担民间储备任务增加的成本(如增加储存设施的费用、占用资金的成本以及增加的管理费用)，国家给予适当财政补贴。

　　作者单位：中国节能投资公司