邮政变法(6)

http://finance.sina.com.cn 2004年11月08日 11:26 《财经界》

　　胡仲元：邮政改革的底线

　　邮政作为社会主义现代化建设的重要组成部分，作为社会公用基础设施的非电子信息

通信业，要保持较快的发展势头，要持续健康地向前发展，同样必须以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学的发展观，对出现和存在的问题进行实事求是的分析，找到符合实际的解决办法。这里仅就邮政改革发展遇到的几个问题，谈点自己的看法。

　　面向市场不是完全市场化

　　十六届三中全会明确了我国经济体制改革的目标是完善社会主义市场经济，中国特色社会主义现代化建设进入了一个崭新阶段。我国邮政紧跟时代步伐，经过不断改革发展，按照国家要求实现了企业职能、政府职能两加强：一方面，邮政作为公用企业，按照社会主义市场经济要求，逐步建立了现代企业制度，按经济规律经营着邮政通信等各种业务，为全社会提供邮政服务;另一方面，邮政作为政府的一部分，初步建立了邮政通信市场监管机构，履行着邮政通信行业的管理职能。

　　应当肯定，引入市场机制，进行企业式经营，对加快邮政改革、促进邮政发展、增强邮政活力、提高邮政服务水平确实起了不容置疑的巨大作用。但多年的实践也证明：邮政要面向市场，但不能完全市场化，更不能民营化、私有化。

　　第一，邮政在世界范围内都是事关国计民生的特殊行业，有别于一般企业、一般事业和一般政府部门。众所周知，邮政作为为全社会提供公共通信服务的社会基础设施，其提供的公共服务和公共产品具有很明显的社会福利性，加之保护通信自由、通信秘密是法律赋予全社会每一位公民和每一个单位、组织的基本权利，所以全世界都把它作为一个既非一般工商企业、又非一般公用企业对待。正是由于这一点，实现和保证邮政普遍服务仅靠市场运作和调剂是不现实和不可能的。首先，邮政受政府委托即替政府承担着为所有地方的所有人提供的普遍服务；其次，邮政履行普遍服务所依托的是联通城乡、覆盖全国的全程全网；再次，邮政提供的普遍服务单纯从经济的角度看，只有少数大城市能够盈利，绝大多数地方是亏损的，总体上说是肯定要亏损的。

　　第二，市场不是万能的，有其失灵的地方和领域。邮政通信恰恰就属于这一领域，不能或不能完全由市场进行调节。但一段时间以来却存在这样的认识误区：以为搞市场经济，国家鼓励和扶持私有企业的发展，就什么都要私有化，什么都可以私有化，邮政亦不例外。实际情况正好相反，即使是西方发达国家，比如美国，实行市场经济200多年，而且是最早加入WTO的成员国，该国邮政的性质、地位没有根本改变过，直到现在也没有迹象表明要改变。原因很简单，在公益性很强的一些领域，像公共安全、公共教育、公共卫生、公共交通、公共邮政、军工等，如果将其完全推向市场，后果是可想而知的。

　　基于邮政的特殊性和市场的失灵，万国邮联国际局总局长利维先生一再强调：国家开办国家所有，承担普遍服务职责，可以企业式经营但不能民营化(私有化)，是邮政改革必须遵循的三个基本原则。这是对世界各国邮政改革的经验总结，对我国也同样具有重要指导意义。我国是发展中大国，地区经济发展不平衡，邮政服务水平与发达国家相比差距还较大，尤其普遍服务量大面广是世界上任何一个国家所不能比拟的。因此，我国邮政的发展，首先必须靠政府政策的支持，靠国家法律的保护，同时也要适应市场经济的要求，在可以引入市场机制运作的地方进行商业化、专业化经营，通过市场激励增强企业发展活力。用一句形象的话来表达，即：“邮政的发展要找市场，但更要找市长”。那种认为在市场经济条件下，“邮政要找市场，不要找市长”的说法是违背邮政生存发展的客观规律的。作为政府，对这个与人民群众关系最为密切、最能体现“三个代表”的社会公益性很强的特殊行业，不宜轻言“断奶”完全推向市场，更不宜不加分析、莫名其妙地反其“垄断”。

　　开放不等于什么都放开

　　我国加入WTO后，作为WTO的一个成员，无疑应该遵守WTO规则，尤其要严格遵守我国加入WTO的具体承诺，按照承诺逐步开放国内市场。但近几年来，在这方面舆论导向出现了一些偏差，以至于在我国存在一种怪现象：认为我国加入WTO了，对外开放了，所有行业、所有领域都要统统放开，一提国家利益倒似乎是“不合时宜”的。国内一些人热衷于WTO的规则，却很少注意其制定的规则是明显代表美国和欧盟等发达工业国家的利益，不适当地将其规则扩大到其他非贸易领域，不能不说是一种失误。尤其当有的国家以双重标准处理同我国的关系时，一些人竟视而不见，漠然处之。我们不但应当看到，WTO追求市场开放、实现贸易自由化，是其遵循的基本原则；同时也必须看到，加入WTO并不是什么都要放开，什么都要一齐放开，保留某些不予开放的领域，也同样是WTO遵循的重要原则之一。比如WTO的《服务贸易总协定》“范围与定义”对各国服务贸易开放的范围做了这样的规定：“服务包括任何部门的任何服务，履行政府职能所需的服务提供”，就不在服务市场开放的范围之内。

　　我国邮政承担的以信件寄递业务为核心的普遍服务，是明显的政府行为，不是企业行为，更不是商业行为，不属市场开放的范围，我国在加入WTO议定书中未作具体承诺，并有“CPC75121，现由中国邮政部门依法专营的服务除外”的保留专营业务声明。因此，坚持信件由邮政专营既不违背WTO规则，也是坚持国家利益至上的原则，因为信件专营不仅关系着宪法赋予的公民通信权利，而且关系着国家信息安全。值得人们注意的是，美国和一些国家不仅不考虑信件市场开放问题，而且在“9.11事件”之后加大了对邮件特别是对信件专营和监管力度。

　　当然，我国在坚持信件专营制度上亦要注意策略，应当结合中国国情，借鉴外国特别是发达国家的做法，实行重量加价格限制或从便于操作出发完全按重量限制，同时实行有其他诸多条件限制的许可证制度，通过设立门槛，让众多不符合条件的其他进入者依法退出本不该进入的邮政市场。

　　专营并不是垄断

　　一般而言，垄断可分为三种：一是市场垄断，指在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断；二是自然垄断，指对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断，如电信、电力、铁道、民航、自来水、天然气系统等；三是行政性垄断，指政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营所形成的垄断。

　　以此对照邮政，邮政似乎都有沾边的地方，具有某种意义和程度的垄断性。世界各国邮政都是这样，我国邮政亦不例外。人们看邮政的垄断性主要是指信件专营。从形式上看，专营也是垄断的一种表现形式，但从内容看，专营与垄断又不是一回事，专营是垄断的一种特例。正因为如此，世界各国包括西方发达国家的邮政都实行信件专营。虽然各国的国情不一，实行信件专营的形式和程度不同，但世界各国都不把邮政当作垄断行业，其反垄断法或反不正当竞争法都把邮政排除在外。

　　事实上，邮政是为国家机器正常运转即“通政”和国民基本通信权益即“通民”、“通商”而提供公共服务的，其注重社会效益、不以赢利为目的特性十分突出，与一般意义上为攫取高额利润的垄断完全不是一码事。因此，世界上绝大多数国家的邮政都是亏损或处于亏损边缘，没有赚大钱的。前些年，美国邮政曾一度通过减少人员、机构、投入实现“扭亏为盈”，进入世界500强前二十几名，但美国国民纷纷提出质疑，在国会干预下恢复本来面目又“返亏”了。

　　然而，近些年来特别是加入WTO之后，我国不少人却把反垄断的焦点聚向了我国邮政。究其原因，一是对垄断和专营的区别没搞清楚，将专营和垄断混同或等同。垄断是为了控制产品或市场而获取高额利润，而专营是政府基于国家和民众需要而采取的一项控制产品或市场的措施，其资费价格是低廉的、均一的，是由国家政府直接控制的，根本无高额利润可得。二是对世界邮政和我国邮政都缺乏了解。随着经济全球化的进程，世界各国邮政专营的范围虽有缩小的趋势，但没有一个国家真正意义上取消邮政专营，只不过采取的方式不同而已。我国邮政专营制度是在计划经济条件下通过立法确立的，时间长久了，时代变化了，存在界定不清、难于监管、可操作性不强等问题，应该通过修改《邮政法》来改进和改善。

　　应特别指出的是，与外国相比，我国邮政承担的普遍服务任务要沉重得多，我国有13亿人口，9亿在农村，工业化、城市化程度不高，加上东部与中西部发展不平衡，这就注定了我国邮政提供的普遍服务是要亏损的，如果像一些人所言把邮政当作垄断来反，放弃邮政专营，完全按市场规律运作，广大的农村和偏远地区的邮局谁来设置和维持呢?这些地区的邮政服务谁来提供呢?要看到，这些广大地区中有相当一些地方交通不便，电话难打，如果连最基本、最基础的通信手段都没有了，他们受宪法保护的通信权利又从何说起呢？所以，我国邮政虽然具有一定的垄断性，但不能当作一般垄断来反对。

　　改革应循序渐进

　　在世界邮政大家庭中，中国邮政实际上是改革的先行者。早在上世纪80年代初，当绝大多数国家的邮政都还在按政府部门运作的时候，中国邮政就依法实行企业式经营了。接着在20世纪末又实现了邮电分营、邮政独立运营。应该说我国邮政在改革中不断得到了动力，获得了发展，通过改革实践，积累了不少经验。

　　然而，改革也是革命的一种形式，改革不仅要付成本，而且有风险，同时改革也没有固定的模式。我国邮政本身的情况和它所面临的形势，与国内其他行业相比，与外国同行相比，情况更为复杂。因此，我国邮政改革的难度很大，为减少风险，降低成本，应该谨慎稳妥，循序渐进，不能急于求成，一蹴而就，否则有可能欲速则不达，甚至前功尽弃。

　　我以为，我国邮政改革应当借鉴外国特别是要借鉴美国的经验，向美国学习。美国是世界上最大的发达国家，其邮政亦最发达，其邮政业务量占世界邮政业务总量二分之一强，邮政业务收入占世界邮政业务总收入的三分之一以上。是什么使美国邮政如此发达呢？除了美国的整体经济实力强大之外，那就是它的管理方式：一是设立邮政资费委员会，既不隶属美国政府，也不隶属于美国邮政，而是直属美国国会，虽只有5名委员，权力却很大，负责美国邮政资费的制定和调整；二是设立邮政董事会，有9名董事，董事由总统征求意见后任命，是美国邮政的最高决策和管理机构，负责制定长期规划，颁布各项方针和政策，指导邮政业务的经济管理，控制邮政业务支出，审查业务活动等；三是在董事会之下设立邮政总局，具体负责美国邮政的经营管理；四是美国邮政全体员工是国家公务员，享受公务员待遇。之所以举出美国这个例子，是因为我国从国土、从人口等方面看，与美国有可比性，特别是在市场开放后我国以其作为参照者的行业诸多。从美国的邮政体制上看，有三个突出特点：一是美国邮政是典型的政府机构；二是美国邮政的政府职能实行内部职责分开，分别属于国会和政府；三是将公司企业的董事会制度引入美国邮政。特别值得注意的是，美国早就是WTO成员了，搞市场经济的时间超过200年了，其邮政却始终是政府机构，也谈不上政企分开，但却从没有人指责美国邮政违背WTO规则。

　　当前，我国邮政改革特别是管理体制上的改革，已成为社会关注的热点。理性地讲，政企分开、政企合一至今仍无谁是谁非、孰优孰劣之说，均依各国国情而定。实际上政企分开与否，都不违背WTO规则，也都不是衡量一个国家邮政搞得好与坏的标准。党的十六届三中全会决定在“深化国有企业改革”方面提出：“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管”。这是当前国有企业完善经济体制，克服诸多体制性障碍，进一步解放和发展生产力的一个战略举措。我们要以此为指导，审时度势，从思想上、行动上认真地积极稳妥地做好各项准备工作，以便健康有序地完成中国邮政体制改革的宏图大业。

　　总之，在看待我国邮政存在和出现的问题时，要唯物辩证，要实事求是，不能不加分析就不负责任的妄加评论和推断，更不能凭一己之私或一部门之利而横加责难，应该站在国家和人民根本利益的立场上，客观公正对待。

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