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邮政变法(4)


http://finance.sina.com.cn 2004年11月08日 11:26 《财经界》

  

  丁宁宁:邮政不属于自然垄断行业

  放开专营是典型失误

  不少人一提起公共服务领域改革,就把“打破垄断”当作不二法门,而不去分析垄断的性质和产生的原因。这不是一种严肃的科学态度。政府也属于公共服务领域,政府的垄断要不要打破呢?在大同世界的理想实现以前,恐怕是不能轻言打破的。

  与铁路、电网不同,邮政网本身并不存在排他性的物理因素。简言之,邮路并不禁止他人通行,也不会因他人通行而形成障碍。因此,从经济学的角度讲,邮政不属于自然垄断行业。邮政的垄断是政府造成的,属于典型的行政性垄断行业。

  政府为什么要对邮政实行垄断呢?首先是保证官方文件、书信的安全送达。历史上各个国家的邮政,大多是从官方文书的传递系统(例如“驿站”)演化而来的。近代民族国家出现以后,邮政才担负起为全体居民传递书信的责任,成为政府提供的一种公共服务(公共产品),与此同时,邮政依然承担着政府文书的传递责任,上述两项职责中,只要有一项没有找到替代方案,邮政基本业务(信函等)的专营权(垄断)就不应打破。否则,就会对国家和公众利益造成损害。在维持专营权的前提下,改革应当注重提高邮政的财务透明度,加强公众(特别是用户)的舆论监督。

  不过,打破垄断的要求也不无道理。因为随着科学技术的发展,邮政的服务领域不断扩大,有很多业务属于竞争性的,需要通过打破垄断来提高服务效率。

  根据以上分析,邮政改革要想少走弯路,首先必须明确划分基本业务与扩展业务,在保护邮政基本业务专营权的基础上,取消扩展业务领域的邮政专营权,鼓励邮政企业积极参与竞争,才能达到改革促进发展的目的。对上述问题缺乏常识,就会导致国家利益的损失。例如开放国际快递业务时,我国仅将“私人信函”除外,就是一个典型失误。因为信函的私人性质与否,是无法识别的。世界各国的通行做法,是把一定重量以下的信函,作为邮政专营业务领域加以保护。

  邮政已经是过度放开了,这在国际上都很少见。快递巨头曾要求联邦政府放开邮政市场,“9·11”后这个机率几乎为零。过去引入四大快递公司,外经贸部没有与邮政打招呼;5号令的诞生过程中,外经贸部也没有征求国家邮政局的意见就出台造成既定事实。这反映了政府执政能力问题,作为一个国家不管有多少部门,中央就一个政府,怎么能部门之间不打招呼,没有达成一致就制定政策呢?

  改革要立足中国国情

  西方国家的邮政改革是1969年开始于“后工业社会”的英国。英国是最早实现工业化的国家,城市化过程早已完成,有比较完备的民法(私法)体系和社会保障体系,邮政基本业务的普遍服务水平趋于饱和,这些条件我国目前都不具备。

  首先,我国仍是一个发展中国家,邮政事业虽然取得了很大成绩,但普遍服务的能力和水平还很低,与同为亚洲发展中大国的印度相比,我国的国土面积是印度的3倍多(中国960万平方公里,印度300万平方公里),人口比印度多3个亿(中国13亿,印度10亿),邮政网点却只有印度的一半(中国7.6万个,印度15万个)。除上海外,无论城市、乡村都没有实现投递到户,邮政基本业务还有很大的发展余地。

  第二,作为一个幅员辽阔的发展中国家,我国地区之间、城乡之间的经济发展水平差距还会长期存在,邮政是落后、偏远地区居民能够享受到的少数几种公共服务之一,在很多情况下,甚至是中央政府在这些地区惟一的公共服务平台。邮政承担着保证政府政令畅通,维护公民基本权利(通信自由、信访),促进地区间经济交流(邮汇、商函、物流)的光荣责任,在维护国家统一和社会安定方面发挥着重要的作用。

  第三,我国目前处于高速城市化阶段,城市人口迅速增加,农村人口逐渐减少,这种人口大规模的流动,至少要持续20年以上。今后一个时期,承担普遍服务责任的邮政,必须跟随人口地域分布的变化,不断地调整自己的服务网点,这一调整的成本是很高的。

  在上述情况下,如果我们简单地模仿西方国家的做法,把“政企分开,缩小专营权,减少政府补贴和私有化(股票上市)”当作邮政改革的主要措施,必然会迫使邮政降低普遍服务能力来追求赢利目标,从而影响到政令的畅通和社会的安定。

  此外,需要澄清的是:在WTO有关服务业的框架协议中,不存在要求各成员国全面开放邮政市场的条款。我国的入世承诺,也只限于已经开放的速递业务,而且特别注明了:现由中国邮政部门依法专营的服务除外。

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