邮政变法(4)

http://finance.sina.com.cn 2004年11月08日 11:26 《财经界》

　　丁宁宁：邮政不属于自然垄断行业

　　放开专营是典型失误

　　不少人一提起公共服务领域改革，就把“打破垄断”当作不二法门，而不去分析垄断的性质和产生的原因。这不是一种严肃的科学态度。政府也属于公共服务领域，政府的垄断要不要打破呢？在大同世界的理想实现以前，恐怕是不能轻言打破的。

　　与铁路、电网不同，邮政网本身并不存在排他性的物理因素。简言之，邮路并不禁止他人通行，也不会因他人通行而形成障碍。因此，从经济学的角度讲，邮政不属于自然垄断行业。邮政的垄断是政府造成的，属于典型的行政性垄断行业。

　　政府为什么要对邮政实行垄断呢？首先是保证官方文件、书信的安全送达。历史上各个国家的邮政，大多是从官方文书的传递系统(例如“驿站”)演化而来的。近代民族国家出现以后，邮政才担负起为全体居民传递书信的责任，成为政府提供的一种公共服务(公共产品)，与此同时，邮政依然承担着政府文书的传递责任，上述两项职责中，只要有一项没有找到替代方案，邮政基本业务(信函等)的专营权(垄断)就不应打破。否则，就会对国家和公众利益造成损害。在维持专营权的前提下，改革应当注重提高邮政的财务透明度，加强公众(特别是用户)的舆论监督。

　　不过，打破垄断的要求也不无道理。因为随着科学技术的发展，邮政的服务领域不断扩大，有很多业务属于竞争性的，需要通过打破垄断来提高服务效率。

　　根据以上分析，邮政改革要想少走弯路，首先必须明确划分基本业务与扩展业务，在保护邮政基本业务专营权的基础上，取消扩展业务领域的邮政专营权，鼓励邮政企业积极参与竞争，才能达到改革促进发展的目的。对上述问题缺乏常识，就会导致国家利益的损失。例如开放国际快递业务时，我国仅将“私人信函”除外，就是一个典型失误。因为信函的私人性质与否，是无法识别的。世界各国的通行做法，是把一定重量以下的信函，作为邮政专营业务领域加以保护。

　　邮政已经是过度放开了，这在国际上都很少见。快递巨头曾要求联邦政府放开邮政市场，“9·11”后这个机率几乎为零。过去引入四大快递公司，外经贸部没有与邮政打招呼；5号令的诞生过程中，外经贸部也没有征求国家邮政局的意见就出台造成既定事实。这反映了政府执政能力问题，作为一个国家不管有多少部门，中央就一个政府，怎么能部门之间不打招呼，没有达成一致就制定政策呢？

　　改革要立足中国国情

　　西方国家的邮政改革是1969年开始于“后工业社会”的英国。英国是最早实现工业化的国家，城市化过程早已完成，有比较完备的民法(私法)体系和社会保障体系，邮政基本业务的普遍服务水平趋于饱和，这些条件我国目前都不具备。

　　首先，我国仍是一个发展中国家，邮政事业虽然取得了很大成绩，但普遍服务的能力和水平还很低，与同为亚洲发展中大国的印度相比，我国的国土面积是印度的3倍多(中国960万平方公里，印度300万平方公里)，人口比印度多3个亿(中国13亿，印度10亿)，邮政网点却只有印度的一半(中国7.6万个，印度15万个)。除上海外，无论城市、乡村都没有实现投递到户，邮政基本业务还有很大的发展余地。

　　第二，作为一个幅员辽阔的发展中国家，我国地区之间、城乡之间的经济发展水平差距还会长期存在，邮政是落后、偏远地区居民能够享受到的少数几种公共服务之一，在很多情况下，甚至是中央政府在这些地区惟一的公共服务平台。邮政承担着保证政府政令畅通，维护公民基本权利(通信自由、信访)，促进地区间经济交流(邮汇、商函、物流)的光荣责任，在维护国家统一和社会安定方面发挥着重要的作用。

　　第三，我国目前处于高速城市化阶段，城市人口迅速增加，农村人口逐渐减少，这种人口大规模的流动，至少要持续20年以上。今后一个时期，承担普遍服务责任的邮政，必须跟随人口地域分布的变化，不断地调整自己的服务网点，这一调整的成本是很高的。

　　在上述情况下，如果我们简单地模仿西方国家的做法，把“政企分开，缩小专营权，减少政府补贴和私有化(股票上市)”当作邮政改革的主要措施，必然会迫使邮政降低普遍服务能力来追求赢利目标，从而影响到政令的畅通和社会的安定。

　　此外，需要澄清的是：在WTO有关服务业的框架协议中，不存在要求各成员国全面开放邮政市场的条款。我国的入世承诺，也只限于已经开放的速递业务，而且特别注明了：现由中国邮政部门依法专营的服务除外。

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