邮政变法(2)

http://finance.sina.com.cn 2004年11月08日 11:26 《财经界》

　　白和金：邮政改革的基本原则

　　体制改革两分开

　　邮政怎么改？我认为主要是两个分开：一是政事分开，二是政企分开。邮政的基本职能是体现保证政府政令信息安全畅通和为公民提供基本通信服务，这一部分不是企业行为，而是事业行为，与其叫做邮政企业，不如叫做邮政事业，是国家办的事业。但是，这个事业行为也有一个政事分开，事业行为不是由政府行为直接具体运作它，国家邮政局作为政府管理部门是履行政府职能，但是下面邮政营业机构是履行公共服务基本职能。这块应是国有事业单位，或者我们把它叫做法定组织，它可以采取企业化管理方法，但本质上它不是一个真正意义上的企业，不是一个自负盈亏，追求利润最大化的市场主体。政事分开后，政府就处在一个管理者、协调者、监督者的地位，对下面的事业单位进行管理，统筹规划、协调、监督。

　　所谓政企分开就是在坚持邮政基本功能不变的情况下，已经派生出了很多相关的功能，而且它利用我们的邮路、邮运设施及人员，完全可以提供一些带有商业性质的非公共服务。这一块组成的经营机构就是企业。

　　这种商业性经营业务也需要分开。如果前者不分，混在一起，就容易造成缺乏监督约束机制，不利于提供公共服务的质量、水平、效益。后者搅合在一起，就必然出现一个两难的情况，要么强调提供公共服务这块，非商业性的，就会使成本升高，亏损越来越严重，财政负担越来越重。反过来为了解决这个问题，又强调扭亏，扭亏的办法就是大家都一门心思搞非公共服务，用它来补，混在一起，肉烂一锅煮。这样造成邮政基本性质，基本功能弱化，进一步降低提供公共服务的质量和水平。所以，我主张是要把它分开，分开以后分别核算，实行不同的管理体制，桥归桥，路归路。公共服务的该怎么补就怎么补，企业的该怎么竞争就怎么竞争。

　　基于这个基本思路，我赞成把国家邮政局从信息产业部分出来，变成国务院的直属局，因为现在信息产业部管的大量是竞争性的信息产业，而且是把原来电子部和邮电部合在一起的，邮政在那里占的分量很轻，基本上处于被忽视状态，因此邮政问题很难提到信息产业部议事日程上来。而现在我们要强调我们政府职能转变，要强化公共服务职能。现在邮政跟电信又分开了，在这种情况下，把邮政从信息产业部分出来，变成国务院的直属局是合理的。然后，省里面可以设省的分局，省以下需要的地方可以设一些派出的管理机构，这是体现政府职能的，体现政府对整个邮政事业发展的宏观管理、监督和执法等等。

　　那么，对于下面从事邮政基本通信服务的营业机构，我认为，可以作为国有事业单位实行企业化管理，或者是职工相当于准公务员，社会保障那块跟公务员一样，至少将来在国有事业单位改革中，可以保留将其以公益性为主的国有事业单位来对待。这一块也应该恢复过去统一着装，统一标志的做法。

　　在普遍服务中，定价机制是非常重要的。邮政资费同样也是需要监督的，既然是提供基本的公共服务，当然要考虑邮运成本，同时也要考虑广大居民，特别是中低收入居民的承受能力，因为将来这一部分基本服务主要对象是中低收入的居民。因此邮政资费变动就需要通过一定的民主程序让社会参与，比如听证会，让广大居民能够充分理解与接受。对于邮政基础设施建设的投入，包括基层网点的建设、维修，更新改造，应该以政府投资为主，而且应该是以中央和省两级政府投资为主。我们现在把有的概念混淆了，什么都提产业化，产业化并没有错，邮政也是产业，是第三产业。但是把产业化混同于商业化，混同于市场化，就荒谬了，如果要讲产业，我们的政府机关，也算在第三产业，但能够商业化和市场化吗？

　　邮储不能搞银行

　　对于邮政储蓄问题，我不赞成把邮政储蓄改革方向变成商业银行或者是商业储蓄，如果它的改革方向是这样的话，我们用不着办邮政储蓄，邮政储蓄是怎么来的？从本质上来讲，它是为了利用我们现在邮政网点，方便居民能够就地就近进行一些小额存款的储蓄。它的任务不是要取代其他商业银行去吸收居民存款，也不是跟其他商业银行去竞争居民存款，它主要是为了方便群众。像在农村及有些城市要跑很远的地方去存款不方便，而邮政储蓄恰恰弥补了这一点。另外邮政储蓄完全可以同传统的邮政汇兑业务结合起来，比如小额汇款，邮政储蓄在异地取款相当于汇兑，可以把汇兑业务并到邮政储蓄里边来。如果改成银行，跟邮政脱离关系了，就没有这个功能了。

　　与邮政储蓄相比，一般商业银行必须考虑它的每一个营业点的经济规模，考虑它的范围经济，例如吸收范围有多大，能够吸纳多少才足以维持这个营业点等等，而邮政储蓄便民的网络是商业银行取代不了的。

　　在邮政储蓄改革方面，我主张学习借鉴日本的做法，日本邮储对当年日本经济高速成长起了非常重要的作用，日本邮政地位相当高，日本专门有邮政省。它也并不是都私有化，而且我们远远没有发展到日本现在这个阶段。日本邮政储蓄是整个日本所谓财政性投融资体系的一个重要部分，它财政性投融资资金来源主要是两大来源，一个是基本养老金，一个就是邮政储蓄。因为邮政储蓄吸收民间存款虽然很分散，但是汇集起来是很大的，而且资金成本比较低。所以，财政性金融机构拿来就可以作为政府实施产业政策一个重要的手段。

　　那么，对邮政储蓄资金怎么办？现在搞得很乱，我主张资金可以从中央银行这块提出来，变成国家政策性金融机构稳定的资金来源。具体来说主要是变成农发行和开发行的资金来源，这也解决了这两大政策性金融机构的资金来源问题，国家可以按照规定存款利率，确定一个比较适中的利差，但不是由开发行、农发行给邮政，是政府直接给；对于国家补助的利差，可以规定具体用途，比如用来弥补邮政提供的基本服务，或者是用来完善邮政基础设施建设投资等等。

　　如何解决改革的难点

　　邮政改革难点是交叉部分。

　　一是为政府服务。我们国家跟西方国家情况不一样，我们所谓政府机构实际上是一个很广义的国家政权机构，有党的机构、社团，还有政府系统各个国有事业单位，很复杂。因此，你专营那一部分需要有明确的界定，仅政府机构、党委机构也好办，但是对国有事业单位，及社团、协会、学会怎么办？这里完全排开也不行。现在从将来政府改革方向来看，政府将来应该更多地承担决策和监督的职能，所以执行职能将来更多的是中介组织实施，将来会有越来越多的法定组织。但这一类机构有一个改革方向，作为政府明确已经把它企业化了，已经推向市场的，可以排除在外。如果仍然是承担一种公益性为主的，你就要把它纳入这个广义的政府机构范围，如果把它排除开，意味着它的通信会增加费用成本，增加费用成本反过来它就会伸手向财政要钱，逼着创收，一创收就会把它的公益性职能削弱了。

　　二是邮政现在承担党报党刊的发行。现在党报党刊种类很多，应该是中央审定之后，只限于哪一级，限于哪些刊物，其他部分是自己选择，通过邮政也好，或者是其他也好，费用是不一样的。

　　三是私人信函。传统的私人信函很简单，过去个人都是无产者，都是劳动者。现在有很多私人老板了，有很多企业主了；也就有很多商业信函，宣传广告等等，都是以私人信函面孔出现，你也不能把每封信拆开审查，或者你仅仅以信的封皮打的什么单位来看，是可以做假的。解决这个问题，比较可行的办法还是按一定重量来控制，除此之外还没有更好的办法。至于重量多大更合适，这是技术层面问题，可以讨论，但是，作为基本思路是这样的。

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