政府改革需要解决 若干认识问题

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　　编者按：

　　“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，是中共执政五十多年来，在国家发展观上的历史性突破，标志着中国将进入一个经济社会和人的全面发展的新阶段。

　　26年来，以企业为中心的改革，成功塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。

　　实际上，十六届四中全会中央提出党的执政能力建设，其精神实质也涵盖了新时期政府职能转变的方向。经验证明，体制改革与社会发展始终是一个互动过程。在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。

　　作为中国体改研究会的会长、前国家体改委副主任、中国改革的全程参与者、中央经济体制改革若干重要文件的起草者之一，高尚全先生最近提出：深化政府改革是全面贯彻科学发展观的关键。其中包含了他最近许多重要的理论和现实的思考，非常值得人们关注。在此，我们节选其中的一部分，供大家参考。

　　计划经济向市场经济转轨，重点是政府改革与职能转变。重塑政府与市场的关系，意味着政府与市场关系的调整，必须向“市场发挥基础作用，政府来补充”的思路转变。

　　科学发展观的制度前提

　　党的十六大把发展作为执政兴国的第一要务，是对历史经验的深刻总结。

　　尽管在理论上说，任何社会都应该把发展作为首要目标，但我们确实一度为某种脱离现实的价值理念牺牲了发展，也曾经试图脱离发展在静态中解决某些社会矛盾。

　　二十多年的改革开放，“发展是硬道理”已经深入人心，并已经成为社会的普遍共识。然而，在经济社会转型条件下，把发展作为执政兴国的第一要务，不仅包括了发展观方面的丰富内涵，而且要求在发展战略和体制方面进行一系列的创新，即“发展要有新思路”。

　　以人为本的科学发展观，反映了执政党在发展问题上的认识变化，也反映了执政能力的提高。按照科学发展观的要求，发展不仅仅是经济的发展，更不是单纯的经济增长。人民物质、文化及生活水平的提高，社会公众的普遍实现与社会进步相适应的制度文明，都将成为发展的重要内容和目标。

　　因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的关键，而且必然要求进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，离开这些关系的调整，政府职能转变就难以深化，科学发展观就会流于一般的口号。坚持科学发展观，要求发展必须根据不同历史时期、发展环境和条件的变化，适时地调整发展思路。

　　在经济市场化格局已经基本形成的条件下，经济发展的主体力量在市场。政府的作用主要是通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府只有在摆脱直接主导经济运行、甚至直接主导市场竞争的条件下，才能真正贯彻科学发展观，促进经济、社会和人的全面发展，这个现在还有很大的距离。

　　坚持科学发展观，要求正确处理和把握集中与分散决策的关系。改革开放以来，已认识到传统体制高度集中的弊端，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。不能否认，集中体制具有决策迅速和降低执行成本的“优点”，但这必须建立在决策和执行都科学或者正确的前提下，否则负面影响很大。

　　但科学决策和执行存在多种约束条件，如信息是不是对称、利益取向是不是一致、决策目标是多重还是单一、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，反而负面影响不少。

　　只有在约束条件相对简单的情况下，如战争时期、战后恢复及应对突发事件等，集中体制的优势才能充分体现。但市场经济客观上要求分散决策，如果政府存在很强的“集中偏好”，就很难根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而把不适当的决策强加给市场，甚至代替市场选择。

　　如何完善宏观调控？

　　随着中国市场化进程的迅速展开，如何认识宏观调控与市场资源配置的关系问题，对于进一步完善市场经济体制越来越重要。

　　问题的焦点在于，宏观调控究竟是市场资源配置基础作用的前提，还是宏观调控必须以市场资源配置为前提？如果是前者，市场资源配置的基础性作用如何体现？

　　国家宏观调控的主体是谁？中央政府代表国家来进行宏观调控是理所当然的，但地方政府也强调代表国家的宏观调控职能。

　　市场经济中宏观调控的本质含义是什么？基本含义即狭义的理解，就是国家运用货币和财政政策调节经济运行；广义的理解，包括了运用行政、法律手段的综合调节。

　　因此，怎样在源头上认识和完善宏观调控、它的功能到底怎么样、关键是前提条件还是内容、主体是谁，这都是值得深思的问题。

　　对宏观调控及其市场资源配置基础作用的关系理解不同，在一定程度上导致了把宏观调控与传统计划体制或者行政手段等同起来的倾向，成为制约政府职能转变的重要因素。

　　有些政府行为往往以宏观调控为名，行计划控制或行政手段之实。中国目前在市场准入方面存在许多行政性壁垒。普遍的地方保护主义及政府直接干预市场经济运行，大多以加强宏观调控的名义取得合法性，实际上既阻碍了市场经济体制的完善，也削弱了宏观调控的有效性。

　　因此，必须从理论上明确现代市场经济的内涵，明确政府与市场的边界，才能真正形成有效的宏观调控体系。

　　宏观调控是在市场经济的理念基础上产生的，不是计划经济时代“综合平衡”概念的直接转换，离开市场经济来谈论宏观调控，与计划经济条件下运用经济杠杆调节经济运行并没有本质区别。

　　现代市场经济的宏观调控，其出发点不是否定和取代市场主体的自由选择和竞争，更不是政府主导经济运行。宏观政策的主要作用，在于更准确地反映总体市场信号，帮助和促进市场主体理性的选择，改善市场主体自由选择和竞争环境。宏观调控是现代市场经济的基本内容，但不是市场基础作用的前提。

　　宏观调控也不是政府管理的替代性概念，不同层级政府和部门都强调宏观调控，使得宏观调控似乎更具有政府管理职责划分和行政运行的特征，并且在相当程度上影响宏观调控与市场运行的和谐，影响宏观政策对经济运行的有效调控。

　　政府与市场的边界

　　在现代市场经济国家，政府对经济活动的干预，必须以促进和保护市场为基础和前提，而且受到严格的法律约束，不能有任何的随意性。政府与市场的边界相对清楚，如何解释和处理两者之间的关系，也不存在大的原则分歧。

　　但在经济转轨当中，政府与市场的关系要复杂得多，而且始终存在着价值判断和理论上的分歧。

　　首先，中国不存在要不要政府干预经济的问题。因为走向市场经济的过程中，政府对经济活动的干预不仅始终存在，而且直接介入市场的情况也依然比较普遍。

　　中国的问题，是要不要缩小和减少政府干预的范围和领域，政府干预要不要以市场为基础的问题。对否定政府干预的批评和论证、政府干预必要性及合理性的批评观点并没有多少现实的针对性。

　　对于一个转型中的经济体来说，更需要论证的是，政府的哪些干预是现阶段必须、但长远要退出的？哪些干预是现阶段和长远都要退出的？哪些干预现阶段很弱、但长远是需要加强的？哪些干预是现阶段和长远都是必须的？只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济过程中政府和市场的关系。

　　其次，中国的市场化基础是通过政府主导改革而建立的，政府与市场的边界远没有成熟市场经济国家中那样清晰。政府不仅是制定市场“游戏规则”、当“裁判”的角色，而且还直接参与到市场当中。

　　也就是说，政府既要促进市场发育、为市场机制充分发育创造良好的环境，也要根据市场的发育程度适时地进行角色的转换。在这个意义上，政府与市场的关系不可避免地面临着角色的冲突，从而对走向市场经济当中的政府职能定位造成深刻的影响。

　　因此，在相当时期内，在处理政府与市场的关系方面，政府如何适应市场经济化的现实要求，实现自身的“转型”依然是矛盾的主要方面。

　　第三，中国在由计划经济向市场经济转轨当中，新体制因素主要是通过传统体制外的“增量”方式发展起来的，计划体制内的变动相对要滞后，特别是大量国有企业如何转型尚在探索之中。

　　一方面，体制外“增量”的长足发展，奠定了市场化资源配置的基础，并且日益向体制内渗透和拓展；另外，体制内的国有企业、国有银行和政府之间的关系盘根错节，政府还难以超然于市场之外。

　　在这种情况下，政府如何协调新旧体制之间的矛盾和冲突，避免体制冲突扭曲市场信号，促进而不是阻碍市场力量发挥作用，仍然是处理好政府与市场关系重要和现实的问题。

　　总而言之，经济转型当中政府与市场关系，远不像成熟市场经济体制那样基本定型，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但是只要走向市场经济，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。

　　必须意识到，现实当中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所造成的，并非所谓市场机制的“缺陷”。在经济转轨当中钱权交易、公共领域的缺失，恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场边界不清楚的结果，不能作为指责市场经济和市场机制的依据。

　　问题是，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本的方向问题。这个问题搞不清，或者是方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续性和稳定形成重大的障碍。

　　政府主导型经济是转轨经济的一个特殊状态，不是市场经济的一般或者完善的状态，政府改革和职能转变的基本方向，是最终形成市场主导型的经济。

　　政府：全能型转向责任型

　　加强依法行政，首先是加强行政行为的法律授权，政府行为的规范需要明确的法律规定；其次，强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为；第三，合理划分不同层级政府和不同部门的职能，规范政府收入与支出

　　高尚全

　　政府改革应实现由经济建设型向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任型政府转变。当前，政府改革的重点应放在加快政府职能转变、强化监督制衡机制两个方面。

　　加快政府职能转变

　　首先，规范政府行为必须正确处理政府与公民、社会的关系，“权为民所用”是一切政府行为的根本出发点和归宿。

　　根据现代法治理念，对公民和社会而言，政府行为规范的基本原则是禁止性的原则，即法律法规没有禁止做的事情都是可以做的、不违法的，是规范政府行为的前提。这个原则体现了鼓励公民和社会创新活动的精神。对于政府而言，法治理念则强调政府只能做法律法规所规定的事情，以防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，甚至侵害公民权利的行为发生。

　　因此，加强依法行政，首先是加强行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择，行政审批的设定，还是间接调控的手段，政府行为的规范都需要明确的法律规定。

　　其次，强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。一是制定完善市场规则，致力于创造一个有利于市场主体平等竞争的市场竞争；二是协调经济发展和社会发展的关系，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务；三是完善收入分配职能，在完善分税制、企业和个人所得税的基础上，建立和健全规范的对贫困人口和贫困地区的转移支付制度，完善政府社会保障的基础平台，逐步形成完整多层次的社会保障体系；四是宏观调控要改变过分依赖政府投资扩张与收缩的局面，通过提高市场主体依据政策信息自主决策的能力。

　　第三，合理划分不同层级政府和不同部门的职能，规范政府收入与支出。目前，各级政府几乎与中央政府一样，存在着大体相同的经济和社会的职能，现实经济活动中的“上有政策，下有对策”、企业改革中的“逃、废债”以及“乱集资、乱收费”等问题屡屡发生，反映了政府职能划分模糊的缺陷。

　　监督与制衡机制

　　强化和完善政府行为的监督和制衡机制，首先要求政府活动必须贯彻公开性的原则。政治文明和民主政治的重要原则之一，就是公共权利的行使要透明，这是建立社会监督的基础。

　　其次，按照政府职能与权力的对称原则，进一步完善政府问责机制。不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，更重要的是来自政府外部的制衡，特别是人民代表大会的制衡；还要按照党政分工的原则，改变执政党的执政方式，提高执政能力。目前政府问责一般只能“问”到政府首脑，但许多情况是“一把手”的职能。执政党的集体领导、集体负责与行政权力与责任对称原则往往发生矛盾，不利于政府问责机制的完善。

　　第三，加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策与监督的领域。近年来，一些政府部门采取了听证会的方式，体现了社会监督的精神，但听证程序与决策程序等方面需要进一步完善，避免把听证看作可听可不听的征求意见的形式。

　　同时，应当充分发挥舆论监督的作用，反映人心向背，用人心这杆“秤”可以“称出”社会公正的分量。近年来，报刊、广播、电视以及互联网等大众传播媒体，在监督政府行为方面的作用越来越重要，但也存在有些政府及部门封锁、压制舆论的现象。这实际上与舆论监督的法治不足有关，应通过完善法律确保媒体的监督权利，规范其行为，发挥舆论监督的积极作用。

　　□ 作者简介

　　高尚全

　　1929年生于上海，1952年毕业于上海圣约翰大学经济系，研究员、教授。1982年起在国家经济体制改革委员会从事经济体制改革的研究、设计和有关领导工作，曾任国家经济体制改革委员会副主任、国务院经济体制改革方案办公室主任。现任中国经济体制改革研究会会长，中国企业改革与发展研究会会长，中国(海南)改革发展研究院院长，北京大学教授、博士生导师，浙江大学教授、管理学院院长，联合国发展政策委员会委员等职。