当前我国能源发展中存在的问题与对策建议

　　立刻注册新浪免费邮箱，激活1G空间

　　-专家建言-朱跃中 周大地

　　存在的主要问题

　　1、电源结构不合理将加剧煤炭供应和铁路运输压力

　　为解决当前电力供应紧张的局面，国内出现了电力项目建设高潮，预计2004年、2005年将分别新增发电装机3500万千瓦、4800万千瓦。由于新增发电装机有相当一部分是火电，如2004年预计投产2600万千瓦火电机组，相应的电煤需求也将在2003年8.8亿吨的基础上增长7000至8000万吨。

　　最近两、三年我国煤炭产量高速增长。按照国家统计局和煤炭协会的估计，2003年我国原煤产量16亿多吨；今年上半年原煤产量8.8亿吨，同比增长15%。目前我国煤炭产量的增长，主要通过大型煤矿超能力生产和乡镇小煤矿产量急速增加实现，而这种高强度大幅度超能力增产，将使煤炭行业的产能比进一步失调，进而影响煤炭连续稳定供应。

　　此外，能源需求(特别是电煤)的高速增长也造成了全国运输紧张。今年上半年全国铁路煤炭运输4.8亿吨，同比增长12.2%，比全路货运量平均增幅8.7%高出3.5个百分点，达到历史新高，但仍不能满足煤炭运输的需要。如果不优化电源结构，不合理布局电源项目，铁路运输瓶颈将长期存在，扩大电源建设、缓解能源供应紧张的目标也无从实现。

　　2、煤炭价格机制存在缺陷，“煤、电价格之争”已对经济稳定持续增长产生负面影响

　　在我国现有的资源条件下，电和煤已经成为能源供应链上相关性和依存度相当高的产业。90年代初期进行的煤炭工业体制改革使得除发电用煤外，煤炭价格由市场供求关系决定；现在发电用煤也实行市场价格，但电价受到国家控制，不能随意调整，相应地，电煤价格调整也受到制约。

　　近年来随着电力紧缺的加剧，燃煤机组急剧增长，电力用煤在煤炭产量中的比例不断提高，目前已达到50%左右。而合同电煤价格与煤炭的市场价差也在逐年加大，目前市场煤炭价格普遍大大超过电煤供应价格，最高价格差已经接近150元／吨，煤电价格矛盾增加。

　　为疏导电煤矛盾，国家在半年内两次调整电价以抵消煤价上涨对电力发展的影响；但是“计划不如变化”，电价的调整尚未到位，煤炭的价格就又涨了。伴随着煤、电紧缺的形势，电和煤的价格轮番上涨，已经成了我国经济生活中难解的怪圈。产生上述现象很大程度在于煤炭价格机制不合理，频频发生的煤、电之争，昭示着煤炭的进一步市场化改革和电煤价格的放开，已是十分迫切。

　　3、电源建设前期工作出现“跑马圈地、盲目布点、无序开发”

　　电力体制改革，厂网分开后，适逢缺电局面，五大发电集团纷纷与地方政府签订协议，谋求电源建设项目，在全国范围内的“跑马圈地”，“争抢资源”。目前这种资源端竞争出现的问题是：1)项目前期工作落后，前期项目储备资金不足；2)建设地点好，经济效益好的电源项目大家抢着建，地处偏僻、经济效益差的电源项目无人问津。

　　电源资源的省级壁垒开始显现，保护地方投资者的倾向有所抬头；而国家尚未形成对电源进行科学合理规划的调控机制，现行的宏观调控手段也不能有效发挥作用，行政管理手段失效。电力项目开发的市场机制不成熟，通过竞争方式择优选择投资者的做法有待完善和规范，项目资源开发秩序无法建立。

　　4、石油需求快速增长，对外依赖程度不断加深，但缺乏应对国际市场油价波动的措施

　　世界石油、天然气资源丰富，有较大发展潜力，可保证中长期稳定供应。截止2003年底，全球石油剩余探明可采储量1567亿吨，探明储量比上年略有增加，储产比约为4：1。近十年来，我国石油消费保持了年均5.5%的增长率，并且有逐步加快趋势，预计2004年我国石油消费将达2.8亿吨，甚至更高；在石油消费逐年递增的同时，我国对进口石油依赖程度也在逐步提高，2003年我国净进口石油9000多万吨，2004年可达1.1亿吨。受多种因素影响，国际市场油价波动频繁，而我国缺乏应对高油价的防范措施，特别是作为世界上第二大石油消费国，对国际市场油价的影响力却很小 。

　　虽然高油价会促进节油、代油技术的研发，但如果没有更好的应对措施，单靠贸易保证国内石油供求缺口，必然会对国民经济造成负面影响，有关专家对我国1993-2000年的GDP、石油进口数量和价格波动进行了综合分析，分析结果表明：油价每上涨1%并持续一年时间，将使我国GDP增长率平均降低0.01个百分点。长远来看，我国石油将依靠国际市场满足国内需求乃大势所趋，迫切需要我国采取积极策略，在稳定、安全供应石油方面做出探索，从国际价格的被动承受者变为积极影响者，减缓油价波动对我国国民经济发展的冲击。

　　5、西南水电产区高耗能行业畸形发展，给当地环境、能源、运输带来巨大压力

　　在世界范围内，水电开发与高耗能产业联系密切，互相依存。目前，我国高耗能工业布局正逐步从沿海向水电资源丰富的西部地区转移。与国外高耗能企业推动水坝建设不同的是，我国西南高耗能工业大多由地方政府大力推动起来的。在水电资源丰富的西南地区，在大上水电站的同时，高耗能产业“遍地开花”，几乎所有已经和正在大力开发水能的市、州、县都在发展耗能产业。并且有不少高耗能产业都是面向国际市场生产，产品出口国外。

　　2002年下半年以来，国内能源趋紧，而此时西部的高耗能工业企业依然享受优惠电价；在国家三令五申取消高耗能工业优惠电价之后，一些地区依然我行我素，利用地方电网独立运行的“优势”，继续给予高耗能工业优惠电价。“一高一低”间的巨大反差，使高耗能产业一时间成了暴利行业，西南水电富集区成了高耗能工业发展的“乐园”。同时，西南一些老水电厂也“近水楼台”，利用低价电自己投资生产高耗电产品，这些企业往往设备简陋，技术不成熟，污染严重。

　　值得注意的是，目前国内已有高耗能企业建自备火电厂的现象。如果没有切实措施，东部高耗能企业也会到西南“圈水”建自备水电站，然后将企业转移到西部。如果任由这些低门槛发展的高耗能产业畸形扩张，不仅会加重我国能源紧张局面，还会严重污染西南地区的生态环境；如果仅为高耗能行业大建水坝，更会使脆弱的西部生态环境雪上加霜。

　　6、宏观调控政策总体执行良好，但仍然存在落实不积极的问题，这将会给今后的可持续发展、环境控制埋下隐患

　　这说明，仅仅依靠产业政策和行政指令还不足以保证宏观调控政策的执行，必须要探索市场经济条件下的激励政策，要与法规条例政策(凡不符合能效标准的电气装备、产品一律不准生产)相配合，要与市场配置资源(竞价上网)相结合。

　　7、能源需求侧管理缺乏长效激励机制

　　由于电力供应紧张，各地纷纷采用能源需求侧管理(DSM)的方式，利用价格杠杆，实施差别电价，移峰避峰，引导科学用电，调整负荷曲线，减少限电、拉闸的现象发生。缺电在一定程度上促进了能源需求侧管理机制的发展。

　　从国外实施“需求侧管理”的本意看，它是在不牺牲用户的生活品质和生产能力，通过科学使用能源的合理技术，来实现有效降低负荷，减少能源消耗，而且这些技术的投入最终具有较好的经济回报。

　　目前我国针对电力短缺实施的需求侧管理只是提倡蓄冷、蓄热等转移负荷技术措施，对于使用节能灯、节能变压器、节能电机、节能家用电器，以及以天然气冷热电联产技术替代电力采暖、电力空调和电力供热水等内容关注很少。

　　从长远看，能源(电力)需求侧管理不仅仅是为了应对目前的能源(电力)供应紧张，更要在未来我国能源(电力)供求基本平衡的状况下，通过市场手段，鼓励用户或消费者主要改变用能(电)方式。而这方面我国能源需求侧管理的经济激励政策仍嫌薄弱，特别是长效激励机制较为缺乏，这使得需求侧管理能否得到长期有效实施有较大不确定性。

　　8、能源统计体系亟待完善

　　可靠的能源基础数据体系有益于政府的宏观决策。机构改革之前，各部委均有相应的节能机构以及地方节能管理机构，在能源基础数据的收集、分析方面具备比较好的条件。但机构改革以后，过去的一套节能管理体系相应取消或弱化，影响了能源基础数据的获取，也缺乏对能源基础数据的客观分析。能源项目具有投资大，周期性长的特点，能源基础数据的不可靠、忽高忽低都会影响能源决策、能源战略的制定与实施。

　　20世纪90年代后期以来我国能源生产、消费数据的戏剧性变化凸显了转型时期加强能源数据的收集、统计工作的难题，能源统计体系不完善导致我们缺乏可靠的能源数据，无论对能源供求现状的分析而言，还是对能源决策都带来了很大困扰。

　　政策思考与对策建议

　　以科学的发展观为指导，设定全社会可持续的能源需求目标，促进节能型社会的建立；重新思考能源结构和发展战略问题，促使我国能源尽快向多样化方向进行调整；改革政府的能源管理体制，建议组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，严格按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中、独立的监管机构；积极推进能源领域的体制改革，并通过税收政策、环保折价、价格监管等改革措施，形成各能源产品合理的比价关系，以有利于能源结构优化和调整；树立能源大国思想，采取综合措施，保证我国石油供应安全。积极实施石油进口多元化战略，加快建立石油储备体系，积极参加国际性和地区性能源合作组织，积极鼓励石油公司加快分享海外油气资源的节奏，扩大分享比例；加强煤炭生产能力建设，统一认识，加快核电发展；进一步采用经济手段限制煤炭及高耗能产品的出口；建立可靠的能源数据体系和定期能源形势公布制度，支持政府的宏观决策。

　　(作者单位：国家发改委宏观经济研究院能源研究所)