我国投资体制改革进入新阶段

　　我国投资体制改革进入新阶段

　　——《国务院关于投资体制改革的决定》解读

　　张汉亚

　　改革开放以来，我国在完善政府对全社会投资的宏观调控，规范政府投资的管理，建立投资主体责任约束机制，拓展融资渠道，推进投资项目决策科学化、建设实施领域市场化等方面进行了一系列改革探索，取得了一定的成绩，但却一直没有解决投资资源优化配置的问题。投资规模、投资结构一直难以得到有效控制和约束，投资效益低下，特别是国有单位的投资效益一直难以令人满意，投资结构不合理，低水平重复建设，“大而全、小而全”，项目超概算、超工期，“项目建成之日就是亏损之时”的现象层出不穷，使国家对投资的调控丝毫不能放松，在缺乏有效的新调控手段的情况下，仍然不得不采用审批等计划经济时代的做法去管理投资。为了改变这种状况，建立适应社会主义市场经济的新投资体制，根据国务院的指示，国家有关部门从上个世纪90年代初期就开始研究深化投资体制改革的方案。十几年来，不断根据我国经济和社会发展的状况，对研究中的方案数易其稿，多方征求意见，共进行了几十次修改，终于获得了国务院的批准，并于今年7月以《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)的方式公之于世。

　　可以说，《决定》是适应我国社会主义市场经济发展而制定的重要政策，也是改革开放以来投资领域最全面、最系统的改革方案。《决定》的贯彻执行，对深化我国的投资体制改革，实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，建立“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”具有重要的促进作用，使我国的投资体制向适应社会主义市场经济体制方向迈出了一大步，标志着我国的投资体制改革进入了新阶段。

　　《决定》涉及的内容广泛，对我国投资领域需要改革的各方面都进行了明确的规定，对规范我国投资领域各方面的发展具有重要的意义。

　　企业在投资中的地位一直是社会关注的问题。长期以来，不论是国有企业，还是民营企业和外资企业，它们在国内的投资项目，以及我国企业在境外投资的项目都要根据投资规模，分别由各级政府主管部门进行审批。一般要经过项目建议书、可行性研究报告和开工报告审批三个程序，时间最短的也得半年以上，一般是1～2年，长的要几年，甚至十几年的都有。这种审批往往使企业的投资项目错过了最佳的市场机会，影响了投资效益。《决定》则确立了企业的投资主体地位，解决了长期以来难以解决的问题。同时明确了政府和企业的投资范围，并通过审批、核准和备案的划分，规定了政府对全社会的投资活动该管什么，不该管什么。

　　对政府投资建设的项目，必须进行审批；对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。这种划分，减少了政府对绝大多数企业投资活动的干预，有助于改变长期以来投资领域“政企不分”的现象，使各类投资主体能够根据市场的需要自主进行投资决策。

　　实行核准制的是少数关系到国家经济安全、资源合理开发利用、生态环境保护、产业布局优化、保障公共利益、防止出现垄断等方面的重大项目和限制类项目，主要是为了维护社会公共利益。对于需要核准的建设项目，只需向政府提交项目申请报告，不必像审批制那样经过多道程序。而对其他项目，无论规模大小，均改为备案制。

　　对不使用政府投资的项目之所以还要进行核准或备案，主要是从掌握全社会投资信息方面考虑，因为投资决策必须掌握有关的信息。公布核准和备案项目的信息，可以使准备投资的企业知道未来的产品供给能力情况，有利于其科学决策。

　　《决定》还特别提出要放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。为了方便企业筹集建设资金，国家将发展多层次的资本市场，拓宽企业融资渠道。

　　作为为全社会服务的各级政府，每年都要拿出一部分资金用于公益事业、公共基础设施项目的建设。对政府的投资行为，《决定》提出，将通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，简化和规范投资项目的审批程序，加强投资项目管理，引入市场机制等方面的规定加以规范。严格执行这些规定，对于完善政府投资职能，提高政府投资的效率和效益，减少和杜绝政府投资活动中出现贪污、受贿等腐败现象，防止资金浪费和流失，都将起到重要的促进作用。

　　对非经营性政府投资项目，将推行“代建制”的办法，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责学校、医院、体育场馆、公园、博物馆、城市桥梁、道路等公益性设施建设，政府组织对建成项目验收，合格后，交给使用单位。这种办法可以大大提高这些公益性设施建设的效益，使有限的资金发挥最大的作用，尽快满足人们对公益事业的需要。

　　为了少花钱、多办事，充分发挥政府有限投资的效益，《决定》要求各级政府创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的，经过批准可以依法转让其产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。这些办法为民间资本开拓了广阔的投资领域。

　　对投资的宏观调控是政府的重要职能，为了加强和改善市场经济条件下的宏观调控效果，保证国民经济持续快速协调健康发展，《决定》提出，要在完善国家的投资宏观调控体系的基础上，对调控方式和调控手段进行改进，除了在必要的时候采取行政手段进行直接调控之外，将更多地采用政策、规划、经济和法律等手段对全社会投资进行引导和规范，实现以间接调控方式为主的有效调控。将灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。并将加强和改进投资信息和统计工作，以及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，要建立各类信息共享机制，为投资宏观调控和各类投资者决策提供科学依据。

　　利用政策、经济、法律和信息等手段进行间接调控，是市场经济国家的普遍做法，可以增进各类投资者的市场观念和守法意识，而这正是我国许多投资者所缺乏的。

　　为了改变长期以来投资领域行为不规范和违法乱纪的现象，《决定》除了要求各类投资者自律之外，还提出国家将建立和完善政府投资监管体系，建立健全企业投资监管体系。对政府投资，将建立投资责任追究制度，以改变过去那种对投资建设中的重大失误和损失无人承担责任的现象。将采取部门互相监督，完善审计、稽察、后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管，并鼓励公众和新闻媒体进行监督。

　　对企业投资的监管主要是政府各有关部门的责任。《决定》要求国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。

　　在市场经济的条件下，各种投资中介机构是投资者的重要助手，高水平而且负责任的中介机构对避免投资决策失误，提高建设项目的效益是不可缺少的。目前我国的投资中介机构数量不少，但质量不高，缺乏职业道德、管理混乱的现象大量存在，难以满足投资者的需要。为解决这些问题，《决定》要求政府有关部门加强对投资中介机构的监管。规定各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，要求中介机构坚持诚信原则，加强自我约束，为投资者提供高质量、多样化的中介服务。并将采取法律法规和行业自律办法规范其行为。同时要打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场。

　　《决定》为我国投资领域今后一个时期的改革和发展指明了方向，它的贯彻执行将改善我国的投资环境，规范投资领域各类参与者的行为，提高宏观调控水平，使市场配置资源的基础作用得到较为有效的发挥，从而提高全社会的投资效益，为我国的经济和社会发展作出更大的贡献。为了有效发挥《决定》在投资领域的作用，国家有关部门已开始根据《决定》的精神和原则，制定一系列的实施细则和配套法规。

　　目前我国的经济体制还处于从计划经济向社会主义市场经济的转变过程中，国家经济体制中还存在许多需要改进和完善的地方，《决定》是针对我国的现状和今后一个发展时期的目标而制定的，所确定的投资体制可以说是一个阶段性体制。随着我国的经济和社会发展的需要，投资体制还要进一步深化改革。

　　作者单位：国家发改委投资研究所

　　(责任编辑 赵雪芳)