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土地是农民的命根子,尽管在现代社会,农民除了种地还可以有多种选择,但到目前为止这并没有根本改变农民依赖土地的命运;土地是不能再生的,土地资源是有限的,科学技术也还没有发展到这种程度:找到可以替代土地的其他资源,因此土地是十分珍贵的.本来各种建设需要土地是无可厚非的,但现实生活中的某些事例却另人扼腕.据报载浙江省天台县白鹤镇下市村本来有良田138亩,经多次征地,所有138亩良田全部征完,农民丧失了所有土地,而他们从多次征地中所获补偿累计每人只有5000元,被征用的土地除少部分用于国道建设外,余者被镇政
府以每亩三四十万元的价格卖掉.农民上访告状,县政府决定“返还用地”2亩多,条件却是要农民按每亩16万元的价钱交费.与之比较的是历次征地中所给的最高地价也不过是每亩2.1万元(见1998年5月19日法制日报第5版).另有报载一例,河北省清河县葛仙庄村本有耕地3000余亩,被征地2300亩,还有700亩“保命田”.1993年镇政府决定在这700亩耕地上建一摩托车配件市场,征地审批尚未有结果,村里已按捺不住,将700亩地以每亩1680元的价格统一收归集体所有.这些地从1994年搁荒达三年多之久,农民盼复耕,但村委会却要将这些土地规划成宅基地出售.无助的农民在闻讯记者采访时,赶来近百人,跪在摄像机前哭诉,请求“上边来的人为他们作主”(见1998年5月22日《中国改革报》李新民文).
上述类似案件,近年来在全国各地多有发生.媒体和公众关注、同情之余,均期望有关方面予以解决.每逢此时笔者却总想一问:为什么农民只能在事后求助,而在事前却无可奈何?农村的土地是集体所有,谁可以代表集体决定土地的处分,是镇政府还是村委会?他们是否有权不经过农民集体讨论就决定出卖土地?土地出卖给谁、地价、没有土地后的生活安排,等等,难道说这些决定农民命根子的大事就不应该和农民商量一下吗?时值土地管理法修订草案全民讨论,土地管理法修订草案规定,已经办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的耕地,1年内不用而又可以耕种并收获的,由原耕种该幅耕地的集体或个人继续耕种,或者由用地单位组织耕种;建设用地涉及农用土地转为建设用地的,草案规定要报省级以上人民政府批准;关于乡镇建设用地以及临时用地与土地管理部门或者农民集体经济组织、村委会签订合同等问题也有一系列规定,但是遗憾的是,对集体土地出卖前农民的民主参与程序却无规定涉及.如果这样,出现上述情况仍在所难免,而农民也仍然只能求助于“上边”的人为他们作主.
在计划经济体制下,政府是包办一切的,但事实证明政府并不能将一切包办好,所以解决滥用土地、浪费土地的问题,不能光靠政府,应当凭借利益杠杆调动农民的积极性,构成这上一种态式即国家与农民合力制止过度使用土地和侵害农民利益.因此在土地至少集体土地的处分过程中建立农民参与的机制,应当说是十分必要的.另外一个早已为人所熟知的事实是,在建立市场经济的过程中,由于新旧体制交替造成的法律真空,由于权力介入市场造成的掌握公权力的个人一夜暴富的巨大诱惑,在土地领域,农民个人违法的问题并不是最严重的,相反,政府及政府领导、有关工作人员越权批地,基层政府领导甚至农村自治组织的头头脑脑不顾农民利益却以农民利益代表的名义圈地、卖地等问题才是最严重的.如果囿于计划经济的传统,只从政府“管”的角度考虑解决这一问题,出现上级政府偏袒下级政府的现象仍是可能的,农民还是要四处寻求别人为他们作主.那么,我们为什么不改变一下思路,让农民在事前为自己的土地“作主”呢?宪法规定了农村集体土地所有,但宪法没有明确农民如何行使对土地的处分权,或谁代表农民怎样行使对土地的处分权,如果土地管理法解决了这一问题,无疑是对法制建设的一大贡献.依笔者之见,土地管理法至少要在集体土地的处分程序中,明确规定下列内容,如规定村委会决定出卖土地时必须由该村全体成年农民二分之一通过、少数服从多数、村委会应将卖地所得及分配方案公之于众,政府或村委会不得将地价款用于乡统筹或村提留,等等.总之,农民利益应该放到农民的手中去决定.只要在法律允许的范围内,农民有权也能够为自己作主.这样做的好处是多方面的,其中一个大好处是铲除肥私的温床,避免某些干部落马下水;而且,既然农民决定土地去留时自己作了主,发生事后求助于“上边”的人为自己作主的可能性自然也就少了许多.农民心情愉快,社会安定团结,土地管理法的修订又何乐而不为?
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