具体行政行为效力初探

　　具体行政行为[1]与效力，是一对相辅相成不可割裂的概念。具有法律效力的行政行为才是具体行政行为—“行政机关所为不含有法律效果之行为，自非行政处分之内涵”[2];另一方面，法律行为是发生法律效力的前题条件。本文无意于讨论具体行政行为的概念，而只想就具体行政行为的效力问题，作些初步探讨。

　　一、具体行政行为“效力”释意

　　效力是纯粹的法律概念，“效力”中的“力”字，不是物理上的“力”，因此我们无法直接作直观的描述，而只能说假如一个人违反了法律，国家给予其制裁，这种制裁体现了法律的效力。这一简单的举例说明，效力是一种国家作用(力)，是国家赋予之“力”。之所以称其为“力”，因此“法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚”[3]。

　　谈及法律效力时，有些著述作狭义理解，即理解为法律的效力[4]。某些文章对此种解释进行批评[5]并作广义理解，认为法律效力是“法律及其部分派生文件、文书所具有的，以国家强制力为保证的……作用力之和”[6]。有人随即对此作出反映，认为法律效力指法律的效力，据法律所作出的派生文件，是适用法律后所产生的效力，“是法律上的效力或法律认可的效力”，因此“法律效力和派生文件、文书的法律效力只能用‘效力’来包括”[7]。笔者同意对法律效力的广义理解，不同意将效力分成法律效力和效力的说法，因为效力既然是法律上的概念，是法律所确认的力量，所以“效力”其实就是指法律效力。正如称法律行为，我们并不需要特别指出这是指法律上的行为，而不是“法律”本身的行为一样。

　　效力与效果，是可以比较的概念。有些情形下，效力与效果是通用的，如台湾的《诉愿法》第二条第一项规定：“本法所称行政处分，谓中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为”;台湾行政法院1971年裁字第88号判例的表述与此类似;台湾诸学者关于行政处分的通说[8]，也是将效力与效果通用;大陆行政法书籍亦常见这种用法，如王名扬教授所著《法国行政法》[9]:“行政处理的效力是指行政处理在法律上所发生的效果”;王清云、迟玉收主编的《行政法律行为》[10]:“行政法律行为的效力是指具备法定构成要件的行政法律行为所发生的法律上的效果和作用”。但细究起来，效力与效果似也有差异。例如“最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)”第一条规定:“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一规定代表一种通说，即影响另一方权利义务的行为，是发生了法律效果的行为。许多行政法教科书也是以是否直接设定或变更行政法律关系，来区分法律行为和准法律行为的[11]，即法律行为是直接产生法律效果的行为，这里的效果指能够直接引起现存的行政法律关系变更或设定新的行政法律关系的效果。可见，效力与效果相比，一是效力往往是非直观的，而效果是可视的;二是效力是法律行为的属性，而效果是法律行为效力的具体表现形式，所以效力是抽象的，而效果是具体的。

　　如果说“效力”与“效果”相比距离较近，那么“效力”与“后果”相比，两概念的距离则较远。在法律上，“后果”是可以包含意志因素也可以不计意志因素的概念。因此，引起法律后果的，可以是法律行为(法律行为所引起的后果往往与责任相联系)，也可以是事实行为，还可以是法律事件;而效力是表意行为或者表明行为的后果，所以只能因法律行为或准法律行为的作出而产生，不会因事实行为和法律事件而产生;而且效力所涉及的内容包括责任(后果)也包括其他义务和权利。

　　法律效力，既然包括“法律”的效力和据法律所作出的法律文书的效力，那么区分法律的效力与法律所派生文件的效力，对学者而言是毫无疑问的事情。论著一般均将法律的效力归纳为:时间效力、地域效力、对人效力和对事效力等;将法律派生的文书的法律效力归纳为公定力、确定力、约束力、执行力等。之所以如此区分，道理似乎是不言自明的。但严格地说，法律除具有时间、地域等效力外，亦具有法律派生文书所具有的那些效力;法律派生的文书，除具有公定力、确定力外，同时也具有时间、地域、对人、对事的效力。学者只强调两种不同法律效力的区别，主要是考虑到法律与法律所派生文件的特征有显著区别:法律规范是抽象的，并不具体指明适用于某人某事，因此强调其时间、地域、对人、对事的效力至关重要。而法律的公定力、确定力、约束力、执行力等效力，均在适用法律时才体现出来，也即说在执行法律的具体决定或文书上体现出来。因此，在谈及“法律”的效力时可忽略不计。而法律决定或文书的法律效力，因其是具体的，所以，时间、地域、对人、对事的效力均是具体的，而该决定或文书在某一时段、某一地域对某人、某事的效力，当然是其先定力、公定力、确定力等。不如此，就无法说明该决定或文书到底对当事人有何效力。这样，谈及法律派生的决定或文书的效力，则可将其时间、地域、对人、对事的效力忽略不计，而只讲其公定力、确定力等。

　　在法律上或者学理上，还有一些其他词汇与法律效力有联系，如行政处罚法第3条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效”;第41条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”;第56条规定:“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。……”。这里的“无效”“不能成立”“有权拒绝”都和具体行政行为的法律效力有关。而且不只行政处罚法， 还有《全民所有制工业企业法》、《农业法》、《禁止向企业摊派暂行条例》等法律法规的规定涉及这类概念[12]。也许将来还会有类似的其他行政性法律法规的出现。自从“具体行政行为”首次作为法律概念出现在《行政诉讼法》中，实践已经向理论界提出廓清“法律效力”概念的要求，因为:“行政法上之‘法的行为’(Rechtsakt)，皆应依其行为，是否发生法律效果为断”[13]。我国法律上并无特定规范对法律效力作出具体说明，而上述法律法规中所出现的与法律效力概念相关联的其他词汇，亦应伴随法律效力概念的明确而拥有确定的含义，因此研究具体行政行为的法律效力，无疑对今后的立法有所俾益。

　　还有一点需要强调，具体行政行为的法律效力，并非单指公法上的效力，还可能发生私法上的法律效力[14]，例如许多行政许可，行政机关对土地、矿产、林地、水面或滩涂、草原等资源的所有权或使用权纠纷所作裁决[15]，行政机关依法对特定侵权民事纠纷(往往是与自身管理事项相关的)所作裁决[16]，等在私法领域亦具有法律效力，非经法定程序，个人或组织不能自行否认其效力。

　　二、具体行政行为效力的内容

　　(一)具体行政行为的公定力

　　由于我国行政法研究起步较晚，对法律效力的阐述大都停留在一般性的描述上，缺乏较为深入的理论探讨[17]，有的学者在讲到行政行为的效力时，只讲三力即确定力、拘束力和执行力，[18]有的甚至将公定力与确定力混谈[19]。 那么，具体行政行为的效力中有无“公定力”?公定力又指什么?

　　1、公定力的含义

　　公定力指具体行政行为一经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力[20]。有人又将其称为先定力或效力先定性、效力先定特权:“所谓效力先定特权，是指具体行政行为一经作出，事先假定其是合法有效的，有关人员必须遵守服从，在被国家有权机关经法定程序宣布无效之前，始终认为其是合法有效的”[21]“行政处分因具有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否认其拘束力”[22]。具体行政行为为什么具有这样的公定力，从实践上看，道理似乎是显而易见的，如果任何人均可以自己的判断否认某一约束自己的具体行政行为的效力，国家又有何行政管理活动可言?但具体行政行为不可能都合法，因此国家法律允许行政管理相对人，对其认为是违法的具体行政行为申请行政复议，或提起行政诉讼，复议机关或人民法院对违法的具体行政行为(甚至是不当的具体行政行为)有权撤销或变更。由此可见，具体行政行为的公定力“是形式意义上的适法性之推断而非实质意义的适法性之推断”[23]。

　　关于这种合法性推断的理论学说，有早期德国行政法巨匠奥托.梅耶的“自己确信”说[24]。即认为行政处分是行政机关(行政权)以其权威去自我确认其适法性。但是，由于“法治主义下法律所要求之内容的存在，而对于行政处分之适法性发生怀疑的时候，要强求对于该行政处分之拘束力的一般性承认—即公定力—属困难之至。”“假如行政处分之适法性妥当性有了问题，有权限之行政机关或法院固然可以随时准备撤销它，但是，如果任何人都能否认行政处分之拘束(力)，则行政处分必无以发挥其功能，应用行政处分来实现公益的方式亦将显著延宕下来，行政法上关系终将陷于一片纷乱。职是之故，就如上所述，纵使行政处分有瑕疵，仍然需要承认它具有拘束力的力量，亦即必须承认它具有公定力，这种必要性是无以否定的。在这一层意义之下，行政处分公定力的合理根据，可以说是在于行政法关系的法律安定性”[25]。因此，关于公定力的学说又有了日本学者提出的“法安”说。这种“法安”说指出了行政处分的公定力来自于“实定法”，而实定法作此规定是因为要维持法律关系的安定性。除了“法安”说，日本当代法学家南博方教授对公定力的根据提出了另一理论，他认为:“行政行为不同于私人的意思表示，是作为行政权的担当者行政厅对法律的执行，其权威来源于法律。因此，不仅从授益行为中获得直接利益的对方对行政行为的信任，而且从侵益行为中获得间接利益的一般公众对行政行为的信赖，都必须得到严格保护。如果允许随意否定行政行为的效力，将会严重危及、损害行政行为信任者的权益。只要重视保护对方及一般公众对行政行为的信任，就不得不肯定行政行为的公定力”[26]。此所谓既得权说。

　　对“自己确信”说，笔者同意学者已有批评，将具体行政行为的公定力说成是不依赖法律规定，而基于行政权权威的当然结果，是违背法治原则的。但“法安”说亦不足取。因为以“法安”说解释具体行政行为的确定力才合适，而不适合解释具体行政行为的公定力[27]。至于用“既得权”说解释具体行政行为的公定力，反而不如用法国行政法上的“公务连续性”原则[28]来解释公定力更好。因为，不论是从具体行政行为中直接获取利益的相对人，还是从具体行政行为中间接获取利益的一般公众(亦是相对人)，他们都是公众;虽然具体行政行为不是法律的自然分泌物[29]，但是具体行政行为也是适用法律的行为，也即宣布何者为“法”的活动[30]。公众对具体行政行为的信任，正是基于一种信念或常识: 法律是保护他们在内的所有人的利益的、法律是公正的、要遵守法律，等。所以具体行政行为的公定力，仍基于公共利益，是公共利益使公务不能中断，因此需要将具体行政行为全部推断为合法。公定力在有法律明确规定的情形下，具体行政行为的公定力是确定的;在没有法律明确规定的情形下，由于私人并无撤销具体行政行为的权利，否定具体行政行为的效力必须经过法定程序，可见“除无效的情况外，实定法承认行政行为的公定力”[31]。

　　2、具体行政行为的效力中，公定力是应有之意。

　　已如前述，大陆一些行政法书籍在讲具体行政行为的效力时，只讲确定力、拘束力、执行力，或者将公定力作为行政特权放在行政行为的有效条件中去论述[32]。但是公定力并非是可有可无的东西，它是具体行政行为必不可少的效力要件。

　　(1)具体行政行为的公定力是建立确定力、约束力与执行力的前提[33]。没有公定力，具体行政行为的其他效力无从谈起。确定力实际上是公定力的延伸，确定力是使假定合法而对外发生法律效力的具体行政行为，继续保持其有效性;拘束力指具体行政行为在未经合法程序予以撤销之前，行政机关和相对人一方均有遵守的义务，没有效力先定，行政机关和相对人又何必遵从?“行政处分因有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否认其拘束力”，可见“该行政处分之拘束力实系以公定力来予以维系及护饰”[34];执行力同样是建立在公定力的基础之上的，否则行政复议条例和行政诉讼法为何规定复议或诉讼期间具体行政行为不停止执行?因此说“拘束力、确定力、执行力等都可视为是效力先定特权的表现”[35]是相当有道理的。

　　(2)公定力是其他某些规则的支撑点[36]。行政机关对两个民事主体权属纠纷的裁决，是有公定力的，这两个民事主体在行政机关已裁决的事项上，不能无视该行政裁决的存在，所以有些民事行为的合法性是由具体行政行为支持着的;同样，具体行政行为所确认的违法行为，因具体行政行为具有公定力，当事人亦不能以这是当事人之间的民事行为为借口，无视该具体行政行为的存在，可见某些民事主体的意思表示是否有效，取决于具体行政行为的公定力;具体行政行为的公定力还决定着行政复议和行政诉讼的存在，因为公定力是具体行政行为合法性的推定，而不是其合法性的最终确定，否则就没有必要建立行政复议制度和行政诉讼制度。正因为公定力原则如此重要，所以笔者亦同意这样的说法:“行政行为的公定力不仅在行政法学，甚至在整个法学上都是一个重要的理论范畴，支持或支配着一系列重要的法律规则”[37]。

　　(3)公定力不是绝对的

　　公定力是法律上所谓适法性之推定，这种推定还仅是一种假定，“而非实质意义的适法性之推定”[38] 。只有当具体行政行为具备了“构成要件效力”[39]，该具体行政行为才是真正适法而不会被推翻的。如前所述，在我国法律中出现的“无效”、“不能成立”以及“有权拒绝”等规定，其含义都应理解为该具体行政行为不具备这种被推定为合法的效力，即不具有公定力。不具有公定力，当然就不具有其他法律效力。无效行为自始无效，人人可起而反抗;但这种人们“有权拒绝”的具体行政行为，应系“有重大明显的瑕疵，绝对认为无效”[40]者，是公定力的例外。但如果公民不知道其无效而遵守或服从了该无效行政行为，该项无效具体行政行为对作出机关具有拘束力，即其不能否认曾作出此项行为并应为此准备承担责任;而且可具有形式确定力，但不发生实质确定力，所以当事人愈复议或诉讼法定期限不能请求救济，但仍可就该行为所涉及事项否认其效力[41]。行政诉讼法对违法的具体行政行为，所规定的判决形式是撤销，而所谓撤销是视该具体行政行为自始无效，所以目前我国关于无效的行政行为与可撤销的行政行为，并未作具体区分。于是，上述法律中的“不能成立”“有权拒绝”等规定如何操作是一亟待解决的问题。笔者所了解的许多学者的看法是，相对方要否认这样的“无效”行为仍应通过法定机关，可见它们仍是中国大陆式可撤销的行为，而不是真正的“无效”行为。但笔者以为，某些在形式上已有明显、重大缺陷的具体行政行为，法律应将其归入“无效”。这里的“明显”“重大”缺陷并不需要专家才能认定，而只需要具有常人的智识就能很容易地作出判断。那么无效的标准怎样呢?我想，德国学者的主张和台湾学者的研究，将给我们极大的启示[42]，例如无法从书面认知作出机关的具体行政行为、应给予证书方能成立却未给予证书的具体行政行为、违反地域管辖且未经授权的具体行政行为、具体行政行为的内容是客观上不能实现的，等等。

　　(二)具体行政行为的确定力

　　具体行政行为的确定力，台湾和大陆学者所下定义不太一样。如蔡志方教授的《行政法三十六讲》对确定力所下定义是:“行政处分一经作成后，自送达相对人起开始生效，如在一定期间内相对人未对该行政处分表示异议及提出救济时，即表示该行政处分已确定，不能再更改”;陈秀美教授所著《行政诉讼上有关行政处分之研究》说:“确定力，系指行政处分之内容一经最后决定，即不得予以变更之效力而言”。大陆学者的定义侧重面有些不同:“具体行政行为一经作出，非依法定原因和非经法定程序，任何人不得随意撤销或变更，亦称不可变更力”[43]。“行政法律行为的确定力是指行政法律行为的不可变更力，即指行政法律行为有效成立后，非依法不得变更或撤销”[44]。台湾学者所强调的是超过利用法定程序的期限，行政处分的效力就“不可争”了，而大陆学者强调的是非依法定原因和法定程序不得变更或撤销具体行政行为。确定力系传统用语，但因具体行政行为的确定力与司法判决的确定力“毕竟有其差异，除少数例外并无类似判决之确定力”，为避免误会，德国行政程序法称之为存续力[45]。

　　确定力可分为形式确定力与实质确定力。形式确定力，即相对人在法定救济期限内未主张权利，在期限过后就不得再主张;因其已不可通过行政复议、诉讼请求救济，该具体行政行为发生不可争力，所以形式确定力又称为“不可争力“， 形式上的确定力是约束相对一方的，行政机关在超过复议期限或诉讼时效后，认为具体行政行为违法或不当的，仍可撤销或变更[46]。实质上的确定力又称为“不可变更力”或“自缚力”，是针对行政机关而言的，指在发生形式确定力后，行政机关已不得撤销或变更该具体行政行为。一般的具体行政行为是否具有实质的确定力，值得讨论[47]。但是超过法定救济时效后，若无重大明显缺陷，行政机关就不应改变或撤销有关具体行政行为。笔者认为确定力对行政机关改变或撤销具体行政行为亦提出一定要求。既然相对一方放弃程序权利—超出法定时效未申请复议或提起诉讼，实体法上的权利义务关系就“不可争”了;那么，行政机关这方改变或撤销具体行政行为的权力，相应地也要受到一定的限制或制约。确定力对行政机关的约束应体现在三个方面[48]:(1)具体行政行为一经作出，即具有相对稳定性，不经法定程序不得撤销或变更;(2) 作出具体行政行为后，原作出行为的行政机关或人员的变动不得影响该具体行政行为的效力;(3)行政机关要改变和撤销已发生形式确定力的具体行政行为，必须经过作出该具体行为时的同样程序。

　　(三)具体行政行为的拘束力

　　拘束力是指具体行政行为的内容约束行政机关和行政管理相对人(包括具体行政法律关系的对方当事人，也包括利害关系人)，使其遵守和服从该具体行政行为的法律效力。虽然，具体行政行为的法律效力包括拘束力和其他效力，但通常所称具体行政行为的效力，仅指拘束力而言[49]。这是因为，公定力只是推定具体行政行为合法，并不涉及具体行政行为的内容，这种效力尚未与相对人的实体权利义务联系起来;确定力、执行力则是晚于拘束力发生的

　　效力，所以对于相对人而言，拘束力是该具体行政行为生效的标志[50]

　　拘束力分为对行政机关的拘束力和对相对方的拘束力。对行政机关的拘束力，指具体行政行为在未经法定程序被变更或撤销之前，无论作出具体行政行为的行政机关，还是其上级行政机关或下级行政机关，都负有服从该行为内容的义务。虽然行政机关的上级机关有权改变或撤销下级行政机关“不适当的”[51]具体行政行为，但这种改变或撤销均应遵循法定的程序和形式要求。作出具体行政行为的行政机关要履行该行为所设定的职责，以保障为相对人设定的权利的实现或义务的履行。

　　拘束力发生的时间，因对相对人的拘束力和对行政机关的拘束力而有所不同。在法国[52]、西班牙[53]、葡萄牙[54]和我国[55]，由于具体行政行为作出即生效，所以对行政机关来说，具体行政行为的拘束力与该行为成立的时间相同，即具体行政行为一经作出，行政机关就有遵守的义务;而对相对方而言，具体行政行为的拘束力在该行为被书面送达时方才生效。可见，拘束力对内发生效力早于其对外发生效力[56]。当然，在有的国家或地区，其行政程序法规定行政行为自通知或公告之日生效[57]，其拘束力不论对内或对外均以通知或公告之时日为生效之时日。从有利于相对人一方而言，凡对相对人不利的具体行政行为，似应以相对人受领该具体行政行为作为生效的时点。

　　(四)具体行政行为的执行力

　　关于具体行政行为的执行力，一般定义为是使具体行政行为得以全部实现的效力。那么，与此有关的实际情况是:第一，行政诉讼法在前、行政复议条例在后，分别就诉讼、复议期间，不停止具体行政行为执行作出了规定;第二，目前在我国大陆尚无行政强制执行法，行政机关是否有自力执行力，取决于具体单行法律的规定。如果法律没有规定某一行政机关拥有自力执行力，则该行政机关在当事人不履行具体行政行为的内容时，只能向法院申请强制执行。如果相对人这方既不执行该具体行政行为，也不申请复议或提起行政诉讼，逾期则该行政机关向法院申请强制执行，法院形式审查后予以执行当无问题;有问题的是另一种情况，即相对人一方面申请复议或提起诉讼，另一方面却又不履行具体行政行为所规定的义务，如果该行政机关又没有自力执行力，可不可以申请法院强制执行?因为此时，行政复议机关或法院行政审判庭正在对该具体行政行为进行审查，法院的执行庭对要求执行此具体行政行为的申请，形式审查合格后予以执行，则该具体行政行为合法与否尚是未知数。假如执行后行政庭的判决确认具体行政行为违法，执行庭难免处境尴尬;不予执行，似乎又有违行政诉讼法和行政复议条例关于具体行政行为不停止执行的规定。而最高人民法院的“115条”对此亦无涉及。看来，法律原则上承认具体行政行为的执行力并不难，但如何落实这一原则是问题的关键。因为大部分行政机关因不具有自力执行力，在上述情形下，事实上使许多具体行政行为停止了执行，变成了“停止执行是原则，不停止执行是例外”，使具体行政行为的拘束力也大打折扣。因此探讨具体行政行为的执行力，不仅具有理论意义，而且具有实践上的意义。

　　正是基于上述现状，我国大陆行政法学者，一般是将具体行政行为的执行力理解为包括自力执行力和法院依行政机关申请强制执行具体行政行为的效力[58];其所下定义往往是侧重于具体行政行为的内容必须实现。与台湾学者从行政处分机关的涵义上即形式意义上界定“执行力”有所不同，大陆学者是从“行政客体”方面为执行力下定义的，“具体言之，行政处分对负有作为义务之相对人，于不履行其义务时，得强制其遵守”[59]。

　　具体行政行为的执行力，在一些国家和地区得到法律的承认，如西班牙行政程序法、葡萄牙行政程序法、澳门行政程序法等均有类似规定。日本行政程序法未对行政处分的效力作出规定，但因日本有其他法律如行政代执行法、行政不服审查法对相关问题作出规定，“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等债务名义，只需以行政行为自身为依据，便可强制实现其内容”[60]。法国原则上承认行政机关的自力执行力[61]， 但强制执行的条件是依行政法院判例确立下来的，使行政机关采用强制执行手段受到较严格的限制，这些条件包括:(1)行政处理符合法律规定;(2)法律有明文规定可以使用实力;(3)出现紧急情况，不论法律是否作出规定，公共利益需要立即采取行动时，行政机关可以采取强制措施达到执行目的;(4)当法律没有规定，亦无紧急情况出现，只要法律没有规定其他方法，行政机关可以采取强制执行手段;(5)当事人表示反抗或其有明显恶意，表明强制执行措施有必要采取时，行政机关可以采取强制执行措施。葡萄牙行政程序法在规定了行政行为的执行力后，又规定了执行力的排除制度，即以下行为不具执行力：(1)效力被中止的行为;(2)已提起且具有中止效力的上诉所针对的行为;(3)须经核准的行为;(4)对具有执行力的行为加以确认的行为。葡国行政程序法的这一规定，与葡国行政诉讼法(第76条)关于法院中止被诉行为执行的规定相呼应。从法国、葡国的上述情形，我们似乎可以得到这样一种体会:虽然现代社会不得不给予行政机关某一方面的较大权限，但为防止这种权力被滥用，又必须在法律制度上予以较严格的限制。当然限制到何种程度，各国情况不同，不可一概而论。如在德国，提起异议或诉愿及撤销之诉时，以停止执行行政处分为原则，以不停止执行为例外;确认之诉，亦得停止执行;课以义务之诉及其他给付之诉，则不停止执行[62]。笔者以为，德国这种区分不同情况决定是否停止执行的制度，颇为可取。

　　从我国情况观之，至少有两个问题要解决:第一，应解决行政执行主体的问题。人民法院的行政判决、行政裁定自然由法院执行。具体行政行为作为执行依据时由谁执行?不少学者认为涉及人身权、财产权的具体行政行为，由法院执行，更有利于保护相对人的权益。所以主张维持现状，即少部分具体行政行为由行政机关自力强制执行，多数具体行政行为的强制执行由人民法院承担。第二，应解决复议期间和诉讼期间，具体行政行为是否停止执行的问题。表面上看，由于有行政诉讼法和行政复议条例的规定，这已不是一个问题。但已如前述，由于大部分行政机关并不拥有强制执行权，已使“不停止执行”原则接近流产。因此，笔者以为，应将这两个问题联系起来看待。如果仍然坚持“不停止执行”原则，就应考虑改变现行执行的体制，变行政机关自力执行是例外为行政机关自力执行是原则;如果放弃“不停止执行”原则，则可以仍然保留现行执行体制。不如此，“按下葫芦，浮起瓢”，问题难以解决。

　　总结:综上所述，具体行政行为的法律效力，已非绝对概念，不论是公定力、确定力，还是拘束力、执行力，或其自身便是相对的，如公定力;或其内容是相对的，如形式确定力和实质确定力;或者受到法律或判例的制约，如拘束力和执行力。但只要国家存在、法律存在，作为执法活动重要手段的具体行政行为，其法律效力就一定会存在。而这一法律效力，正如现代生活越来越细致一样，它也不再是刀剁斧劈的粗线条，而是精雕细刻、充满细节的图画。唯其如此，法律的公正性才愈发凸现。