金融监管部门应在国内和国际两个领域、危机和繁荣等多个阶段，持续开展宏观与微观审慎监管的合作以及审慎监管与行为监管的协调

　　巴塞尔银行监管委员会主席、荷兰中央银行行长 努特·韦林克

　　当美国前总统布什2008年11月在华盛顿欢迎20国集团各国首脑，共商应对危机措施时，正餐时坐在布什身边的不是法国总统萨克齐，也不是德国总理默克尔，更不是其他的西方国家首脑，而是中国国家主席胡锦涛和巴西总统卢拉。显然，这是世界经济格局显著变化的一个明证。新兴市场经济正在以极快的速度赶超发达世界。因此，保持世界货币和财政情况的稳定，将是更具有全球性的重大挑战，需要新秩序下各经济体的协调努力。

　　金融动荡彰显了国际社会加强合作的重大意义。自2007年8月危机初露端倪，为确保全球金融市场的必要流动性，各国中央银行进行了大范围的联合行动。最近，各国政府纷纷帮助本国金融机构夯实资本基础，但遗憾的是，这些政府行为大多是单边的。由于注资和政府担保等国内政策会带来很多跨境外部性问题，彼此沟通和协调的意义不言而喻。另外，虽然目前的金融市场的不确定性依然很大，稳定金融系统仍然是我们的首要任务，但对未来再次可能发生的金融危机作出一些防微杜渐的分析并不太早。

　　实际上，针对危机暴露的一些问题，巴塞尔银行监管委员会已经拟定了一系列有目的性的修订内容，以进一步强化新资本协议的框架。通过这些强化措施，银行的风险水平，不论是表内还是表外，都将更好体现在最低资本要求、风险管理措施和信息披露等方面。委员会最近还在关注的一个问题是监督的亲周期性——有时候，监管规定往往会放大经济的周期性。这个现象很难分析，因为它涉及的亲周期性的因素很多(比如贷款损失准备金等)，相互关系错综复杂，而且，银行业在没有监管的作用下，本身的经营也是亲周期的。委员会已经开始对新资本协议框架的潜在亲周期性进行仔细的研究，以鼓励银行设立针对信贷周期的必要资本缓冲，并尽量减少最低资本要求对金融市场的亲周期影响。例如，银行可以在繁荣期设立和积累高质量的一级资本缓冲，在危机时期动用缓冲抵御风险。又如，监管者可以新设一些简单易行的、透明度很高的总体风险监管指标，包括繁荣时期银行业的杠杆率上限、衰退时期的银行业去杠杆化程度等。

　　下面我谈一谈本次金融危机中在监督安排方面我们应该汲取的几点经验。过去这一年半里，世界各国的监督制度安排经受了严峻的考验。通过现实的压力测试效果，我们对各种监督制度安排的优缺点有了一定的了解。世上没有一个最优监督模式的定论，我这里只是想谈一谈我所体会到的三点认识：

　　第一，由于宏观审慎监督和微观审慎监督之间重叠很多，中央银行管理者和审慎监督者应该紧密地、持续地进行合作。

　　随着现代金融部门的集中化和一体化越来越深入，以及金融部门对金融市场的暴露程度愈来愈高，单一机构的问题更有可能造成重大的系统性影响。在本次危机中，我们就目睹了一些例子，最为公众关注的就是2008年9月雷曼兄弟公司的轰然倒下对金融市场造成的连锁震动。这些事件说明，所谓的宏观与微观审慎性安全的界限都只是我们的假设。因此，在相关法规允许的条件下，宏微观的监督者就有必要建立紧密的、持续的合作关系。在各种制度安排下，即使中央银行未能有微观审慎监管的职能，我们都应该尽力促成这种合作。

　　危机时期，中央银行与其他监管部门的有效合作无疑是十分必要的。以荷兰为例，由于荷兰央行兼有央行货币政策职能和监管功能，这种合作就更为直观了。为了应对危机，荷兰央行内部设立了几个工作组，每个工作组同时都有央行业务和监管业务的专家，以协作处理一些涉及多方面内容的棘手问题。在最近的荷兰政府向机构注资一事上，这样的多领域协作模式就发挥了很大的作用。通过团队专业人士的努力，我们确定了向荷兰全球保险集团和荷兰国际集团注入资本的数额。另一个方式是与机构的信息协作，这在监测流动性过程中起到了很好的作用。危机时，荷兰各大银行的流动性协议、资金来源和财务状况等监管信息为央行随时获知该银行的流动性情况提供了一手的资料。当然，信息协作还有其他途径，鉴于人们对金融市场发展的理解以及对支付体系和货币政策运作的反馈对于监管工作的重要性，我们还和主要的、处于行业领先地位的中介机构保持了密切的联系，它们为我们提供了很多有益而及时的有关金融体系中业务潮流和市场情绪的信息。

　　央行与审慎监管部门的合作在危机时显得十分迫切，在孕育危机的平时则更为要紧。当市场信心高涨，潜在风险水平很低的时候，相关管理部门应当行动起来，减少系统性金融问题的积累。过去，我们能准确地分析危害金融稳定的风险因素，但却未能从争取的分析中得出精确的舒缓危机的手段。一直以来，我们对于全球不平衡问题都关注有加，但却行动甚少。虽然全球宏观经济的负面因素并非这次危机的唯一根源，但确实起到了推波助澜的作用。

　　另外，我还认为，监管体制安排(如新资本协议)的宏观审慎取向还需要进一步加强和扩充。对单独金融机构的严格监管自然不能松动，但监督者还应该投入更多资源用于对机构之间关系以及机构与整个金融环境关系的研究上，包括研究银行的主营业务线是如何连接到更广泛的信贷媒介过程中、金融系统风险是在哪些领域逐渐聚集而高度集中的等问题。朝着这个方向再进一步，监督和监管机构则应该力争找到用有限的资源“反制”银行业系统风险积聚的办法。而在确定监督目标的时候，我们必须现实一些。要知道，排除系统内的所有风险是绝无可能的，风险无始无终，将伴随我们的一生，我们能做的，就是尽量让系统更具有弹性，减少金融危机的频度和危害。

　　第二，全球金融监督部门应强化合作，因为金融早已是一个国际化的产业了。

　　由于金融机构和国家金融体系都已经是全球一体化金融体系的组成部分，宏微观的监督合作理所应当地要扩展到国际。从这个意义上说，国际货币基金组织和金融稳定论坛(FSF)彼此加强联合，互相支持对方工作，是一个值得我们振奋的事情。IMF将其所监测的影响金融稳定的风险因素向FSF汇报，并以FSF相关结论的精神灌注于自己的双边和多变斡旋工作。在欧盟范围，各国中央银行的银行监管委员会和欧洲银行监督官委员会(CEBS)之间的类似合作也正在逐步成型。

　　按照FSF的建议，一些跨国金融组织纷纷设立了监督官工作组。这些工作组召集了所有的相关监督者，为监管事宜提供合作框架。荷兰中央银行目前主持着几个全球监督官工作组，负责荷兰全球保险集团和荷兰国际集团的国际监管工作。不久前，我们还在阿姆斯特丹召开了一次荷兰国际集团的监管工作会议。工作组的模式也正逐渐在欧盟范围内得到肯定，为了适应欧洲银行业一体化趋势和跨国银行集团的经营特点，欧盟经济与财政部长理事会(ECOFIN)的部长们也纷纷呼吁建立监督官工作组。更进一步的是，欧盟委员会已经专门设立了一个由前法兰西银行行长雅克·拉罗西埃领衔的高层工作组，以推进欧盟金融监管的进一步强化。这一动向可能会有两种结果：一为合作的渐进强化——在现有的CEBS的基础上扩展新功能；二为合作的突进强化——成立“欧洲金融监督总局”之类的新部门。具体努力方向我们将在三月份拉罗西埃提出首次建言的时候获知。

　　第三，虽然审慎监督和商业行为监督的差异很大，但彼此相互补充，因此不能偏废一端。从体制安排上划分两者的职能，有利于两种监督的目标保持清晰。

　　审慎监督的主要关注点是金融机构的安全和健康发展；商业行为监督的首要任务是保持市场的公正和透明。毫无疑问，两种监督都是十分重要的，实际上也是彼此促进的。以美国为例，银行向收入极低或资产额很少的公民发放住房贷款，按照商业行为监督的角度来看，对这部分人放宽信贷条件是对其他人的不公平。如果当时商业行为监督部门能及时遏制住这个苗头，现在的情况也许就不会这么严重了。但是，事与愿违，次贷发展越来越危险，直到审慎监督发现问题时已经铸成大错。

　　不过，审慎监督和行为监督之间也是有冲突的，审慎监督通常在幕后工作，与此相反，商业行为监督则更倾向于通过公开的方式运行。公开的宣示能对市场消费者、投资人和部分产业从事错误商业行为起到劝退作用。当某个管理机构身兼审慎监督和商业行为监督两种职能的时候，很可能就会出现偏执一方的情况，因此必须有一定的制度安排，确保两种监督方向都得到必要的资源。但实际上，实现这种制度安排往往是非常困难的。据英国金融监管局(FSA)内审部门分析，北岩银行的监管失误很大程度上就是因为有太多的监督资源流向了商业行为监督，而审慎监督几乎被忽视了。

　　在荷兰和澳大利亚，审慎监督和商业行为监督失衡的风险从制度上被初步消除了。依照“目标型监督”模式，审慎监督和商业行为监督由彼此分列的两个独立部门负责。以荷兰为例，前者的主管部门是荷兰中央银行，而后者则移交由金融市场管理局管理。在这样的安排下，审慎监督和商业行为监督都获得了强化，市场各方利益保护的透明度也大大提高了。几年前，在荷兰，有一家外资银行的分支机构未能履行其商业义务。从商业行为监督的角度来看，该银行应该受到惩罚，但很显然，这可能会导致该分支机构的撤出。为此，荷兰央行与金融市场管理局进行了多次磋商，因为彼此所代表和保护的利益显然构成了冲突。最后的协商结果是，该银行为未能遵守商业规定而受到严厉处罚，但前提是该处罚不会威胁到荷兰金融系统的稳定。显然，通过目标型的监督模式，对机构和投资者的利益保护更透明了。

　　将监督目标和监督制度结构联系起来能显著提高监督效率。目标型监督的最大优势就是，其监督强化的领域恰恰就是最易于各方合作的领域。审慎监督关注风险监测和风险管理，而商业行为监督则重在营销行为的披露，相得益彰，形成天然的合作。最近美国财政部的蓝皮书在描绘现代金融监管体制的时候也对目标型监督模式寄予了极大的信心，认为“目标型监管方案可能会是未来最理想的监管结构”。

　　(本文系作者2009年2月6日于第44届东南亚国家央行行长会议上的讲演，方晓翻译)

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