聚焦美国房地产市场 如何才能实现居者有其屋

　　费朝晖 刘伟华 牟婷婷

　　房地产业是美国国民经济的重要组成部分，也是重要的基础产业。美国的房产财富规模达15.2万亿美元，占全部非金融性有形资产的36%。

　　多年来，房地产市场强劲地支持了美国的消费和投资，成为支撑美国经济的主要支柱之一。

　　调控篇

　　由政府领头建立一个住房金融的二级市场并实施房地产抵押贷款的证券化，对美国房地产市场 健康稳步的发展起到了关键作用

　　政府的作用难以替代 融资别有一套

　　美政府对住房金融市场有比较完善的调控系统，政府的住房金融活动是住房抵押市场的重要组成部分。

　　美国政府主要通过房利美和房地美这两个机构来支持、调控美国住房融资体系，这两个机构是美国整个住房融资体系的基础。房利美是美国政府在1938年由罗斯福总统下令国会批准成立的联邦政府机构，后在1968年私有化，成为政府担保的上市私人股份公司。到2003年底，房利美总资产超过1万亿美元，帮助6300万美国家庭实现了住房梦，并成为了全球最大的非银行类金融机构。另外，为了引入竞争机制，美国国会于1970年创立了房地美，其总资产目前也达到了8千亿美元。房利美和房地

　　美等二级机构将其从一级市场上收购的尚未收回的按揭贷款进行打捆重组，一部分留存公司，一部分按其风险和特点分级分类打包，形成抵押群组，经过担保和信用加强后，以证券的形式出售给投资者，即所谓“资产证券化”过程。

　　房利美和房地美等公司的主要融资渠道是在美国、欧洲和亚洲的国际资本市场上发行公司债券，由于存在联邦政府担保，既获得了相当于美国政府债券的AAA级信用，又因其收益高于政府债券，受到投资公司、外国政府和中央银行、商业银行和信用社，以及保险和退休基金等中长期投资者的欢迎。此外，为了便于抵押权的二级市场流动，联邦住房管理局、联邦国民抵押协会和联邦住房贷款抵押公司制定了一系列抵押贷款标准，这也有利于政府进行市场调控。

　　二级市场的存在，把商业银行迅速从冗长的还款周期中解脱出来，加强了一级市场抵押机构的持续放贷能力，改善了抵押机构的资产流动性，使得住房贷款的供给更加充足。研究还表明，它的存在为购房者降低了0.25到0.5个百分点的贷款利率，从而为全美的购房者每年节省了总计约235亿美元。

　　房利美和房地美的存在还为中低收入家庭分担了风险，使之能够得到住房贷款。美国政府明确规定房利美和房地美这两家公司只能购买美国中低收入家庭的住房抵押贷款，不准染指高收入者抵押贷款的再买卖市场。如在2005年，这两家公司能被允许购买的住房抵押贷款额度就必须在36万美元以下，36万美元以上的房贷，只能出售给其他私人二级抵押机构。此外，它还使抵押贷款标准化，吸引多种投资者参与一级市场，为其开拓了一个收益稳定的投资新领域。

　　房地产抵押证券化改变了贷款来源单纯依赖金融机构存款的状况，甚至改变了贷款来源单纯依靠美国国内资金的状况，它通过抵押证券的方式，将资金来源管道伸向了广大投资者，伸向了海外资本市场。这不但大大提高了银行资产的流动性，也为美国的金融市场提供了重要的金融产品，并引发了一场资产证券化的革命。

　　有效降低筹资成本

　　从历史上看，美国最早一批住房政策出台于上世纪30年代大萧条时期，目的都是要设法增加住房贷款的供给。

　　根据1932年的《联邦家庭贷款银行法》，在全国设立了12家“联邦家庭贷款银行”。这12家所谓“银行的银行”实行会员制，凡有住房贷款业务的银行或其他金融机构都可以入股成为其会员。

　　12家联邦家庭贷款银行通过财政部发行专门债券来低价筹集资金，再把这些资金以低息贷款的方式转贷给成员银行，供其发放住房贷款。由于成员银行得到的是低息的资金，所以他们再转贷出去的住房贷款利息也相应较低。

　　目前，全美一共有8000多家金融机构是该体系的成员，占全国金融机构的80%。

　　依靠政策抑制投机

　　美国政府主要通过税收政策、央行指导和二级市场标准化来鼓励住房自住，抑制房地产市场的投机性。

　　税收政策。为鼓励住房的自住和长期投资抑制投机，美国政府有关政策规定，如投资房在一年内卖出，除要缴纳正常所得税外，还要缴纳高达30%的资本利得税，而一年以上卖出的住房，只用缴纳15%的资本利得税。此外，还有不动产税，该税根据不动产的市场价值征税，而且每年都要征收，这就增加了对土地和房产保有的成本，从而也就有效地抑制了对土地和房产进行投机的需求。

　　美联储政策指导。近年来，鉴于房地产市场过热可能带来风险，美联储已向各商业银行、房贷公司和信贷联盟等各类金融机构发布了“住房权益信贷风险管理导引”，要求各机构重新审视高风险业务和信贷政策，以及风险评估和业务拓展方式。要求金融机构认真考虑在利率上行的环境下重新提高借贷者的资产和收入门槛，或是重新降低借贷比率(贷款1房价)和债务比率(债务1收入)，减少销售“每月付息、一次还本”等风险聚集型产品，增加权益贷款的风险权重，谨慎使用自动化估值模型等业内通过的评估工具，减少对贷款经纪人等第三方销售的依赖等。

　　二级市场标准化。在近年房价飞涨和投机风行之际，为减轻未来房价急剧下降而导致呆账增多的金融风险，房利美和房地美通过住房抵押贷款二级所特有的标准化功能，成功地对住房市场的投机炒作实施了抑制和阻击。

　　它们不约而同地增加了一条规定：若自住购房者在任何一栋新建的多住户公寓楼的所有购房者中所占比例不足70-80%，房利美和房地美将拒绝在二级市场上接受购买这栋楼里的任何购房者的住房贷款。这一住房金融市场的标准化调控措施，立竿见影，立即使开发商们不得不严于律己，严格制定相关合同，严格要求和审批，以求购房者绝大多数为买房自住而非炒作投机。否则，达不到70%的比例，购房者们将很难在一级市场获得住房抵押贷款，最起码，想要获得优惠利率贷款几乎是不可能的。

　　法律和政策篇

　　住房既是美国家庭支出中所占比例最大的项目(占33%左右)，也是美国家庭最重要的财产

　　所有人都能有房住

　　1998年，美国政府在《居住质量和工作义务法》中明确指出：“国家应推进如下目标：为所有公民提供体面的、负担得起的住房。”在美国，如果一个住户每年的住房开支超出年收入的30%，即被认为是住房负担过重。

　　对土地利用规划控制

　　美国政府主要通过制定规划和规划法规来实现其对土地开发利用的调控，包括总体规划和分区条例。其中，总体规划由市或县一级政府制定，主要规划一个地区的发展目标，协调社会、经济、环境等关系。

　　分区条例即法定图则，是总体规划的法律化，总体规划通过分区条例发生法律效力。分区条例规定了一个地区土地的用途、地块大小、建筑的类型、建筑高度、建筑密度、建筑离道路的距离等。

　　针对开发商不愿建经济适用房的问题，美国各地200多个地方政府根据本地情况以及长期总体规划，在土地使用规划中规定必须有一定比例，通常是大约13%左右的新建房必须是“负担得起的”，用于面向中低收入家庭。为弥补开发商的经济损失，地方政府可以在一定程度上放松土地使用的分区管制，如在建筑密度上有所放松。值得注意的是，美国各地方政府控制经济适用房的标准主要是根据不同地区市场情况规定的单位面积价格，并每年进行调整；在建筑类型上则比较灵活，可以是公寓楼，也可以是联排公寓，甚至是独立屋，当然这种独立屋面积较小，属于经济型。同时，政府对于开发商执行上述比例规定有很强的约束力，开发商所开发的中低价房屋要经过地方政府验证，并通过政府相关机构向中低收入申请者发售。

　　优惠激励政策

　　美国政府为了鼓励购房，为购房者提供贷款担保、贴息、减免所得税、减免不动产税等一系列的优惠政策。

　　在美国，除私人抵押贷款保险以外，政府也为住房贷款的一级市场提供政府保险，包括退伍军人管理局、联邦住房管理局、农场主住房管理局等政府部门承担的特殊贷款担保。1934年的《联邦住宅法》又创立了联邦住房管理局(今隶属住宅和城市发展部)，其首要职能就是由国家出面，为中低收入家庭的住房抵押贷款提供按揭保险。这项叫做“203(b)按揭保险”的政策至今仍然适用，即凡购买中低价位、自住用房的人，都可申请这项保险。并逐年降低了对购房首付的要求，至零首付。虽然经过联邦住房管理局保险的中低收入家庭住房贷款会比普通住房抵押贷款稍许昂贵些，但有利于解除私人贷款机构的后顾之忧，稳定初级市场，大大促进了低收入家庭获得住房抵押贷款的能力及其住房需求。2003年，美国开始实施“美国首付计划”，对购房首付款给予直接补贴。这些政策大大增强了中低收入居民尤其是新参加工作的年轻人的购房能力。

　　美国政府还通过给予购房自住者大量的所得税抵扣的方式来实施政府对他们的住房抵押贷款所付利息和不动产税的补贴。虽然该政策是针对所有人的，但是高收入家庭得益更多。因此，美国的不少地区还对中低收入(即所谓相对低收入者，如教师、护士和警察等)家庭首次购房提供一定数额的收入所得税的税收抵免。例如，在美国联邦政府财税部门的支持下，经国会立法批准，首都华盛顿特区就为中低收入家庭在华盛顿首次购房提供5000美元的联邦收入所得税税收减免，以鼓励其拥有住房并迁移到市区生活。

　　美国所有的州政府都统一发行一种抵押贷款收入债券，为购房自住的中低收入家庭提供长期的住房抵押贷款的利息补贴。这种债券由州政府以低于市场的利率发行，市场投资者购买后的利息收入可从联邦政府获得免税。州政府则用发债获得的利差进行贴息。每年约有10万个家庭受益于该做法，累计受益家庭达240万个，每个受益家庭在30年的贷款期中能节省利息成本4万美元。

　　低收入篇

　 多管道解困济贫 廉租屋让穷人有地方住

　　尽管美国的多数家庭都选择了买房(占68%)，毕竟有相当一部分人群不适合买房或买不起房(占32%)。在政府的鼓励下，美国住房租赁市场十分发达，不仅可以满足中等以上收入者租到较好的住房，也为低收入者提供了有保障的廉租屋。

　　美国是世界上最早推行廉租住房政策的发达国家。廉租住房政策是政府公共政策中的一项重要内容，其核心是帮助低收入家庭解决住房问题。1934年经济大萧条后，美国制定了最早的住房法案《临时住房法案》，以解决失业者的住房问题。1937年，该法案补充为《廉租住房法》，规定由中央政府出资，由各地方政府的公房管理局具体负责建造并管理廉租房，供低收入家庭租用。目前美国政府资助的廉租公寓已达600万套，其中200万为政府所有，主要提供给残疾人和65岁以上的老人，其余400万套为私有公助。

　　美国廉租住房的来源很多，主要是政府直接建房和政府补贴开发商建房两种。从上世纪30年代开始，联邦住宅管理局就利用贷款和补助金补助地方建造廉租住房，地方政府获得拥有和经营廉租住房的权利。从上世纪70年代开始，美国减少了政府直接建房，转为支持私营的房地产开发商建造廉租住房。对于按照政府规定标准建造了廉租住房的开发商，政府不仅会为他减免有关税费(如建房成本的50-80%可获联邦税收抵免)，还会提供贴息贷款和低价土地。

　　住房券保障自由居住权

　　以“住房券”方式对低收入家庭进行直接补贴，也取得了较好的效果。从1975年起，住房券制度在美国的部分城市实施，目前几乎已经遍及美国各个城市。住房券是美国政府发给低收入家庭领取住房补贴的凭证。持券人可以自由选择居住地租赁房屋，只需交纳不超过家庭收入30%的租金，差额部分凭券向政府兑取现金。

　　除了廉租屋和大量的私人住房可供出租，美国的租房市场上还有大批的出租公寓楼，这些公寓楼由各地的公寓楼管理公司进行统一规范的公司化、产业化管理。各个出租公寓楼管理公司之间相互竞争，这也有利于将房租保持在较低水平。

　　借鉴篇

　　靠什么力量解决住房问题

　　美国是全球范围内解决居民住房问题和房地产市场发展比较成功的国家。虽然中美两国的经济发展阶段不同，经济结构、金融体系、土地制度等许多方面具有许多差异，但七十多年来美国政府在培育、调控住房市场方面仍有不少经验值得借鉴。

　　住房问题首先是一个民生问题，需要依靠市场和政府的双重力量支持。由于大量的中低收入者的支付能力与具有适宜住房标准的房价之间存在着巨大的鸿沟。因此，政府在解决中低收入家庭的住房问题上承担着重要的社会和经济责任。在信奉自由市场经济的美国，到今天房地产市场还是美国为数不多的政府高度介入的市场，这反映了美国对房地产市场特殊性质认识不断深化的过程。

　　中国与美国处于不同发展阶段，但同样存在明确房地产市场的指导思想问题。美国的经验表明，只有鼓励和支持多数居民买房，才能使房地产市场形成稳定的供求关系，使房地产市场成为面向大众需求、以自住房屋为主的市场，才能抑制市场的投机性，才能使房地产市场成为经济的支柱产业。中国的房地产市场也应当明确让多数人买得起房这样一个发展方向，同时鼓励房屋租赁市场的发展，形成梯级消费。

　　买房和租房并不矛盾，实际上是相辅相成的。只有买房成为居民的普遍行为，才会形成活跃的租赁市场。反之，只有形成一个活跃并充满竞争性的租房市场，租房人才有可能逐步积蓄足够的买房首付款而在将来也成为买房人。

　　可以说，中国的问题并不在于过度鼓励买房，而在于政府对买房和租房的支持力度还需要加强。美国通过强有力的土地规划和税收激励，来增加中低价房屋和廉租屋的供给，同时通过有效的需求补贴增强中低收入者的购买力，这样的政策组合是值得我们学习的。

　　同时，我们也应看到，公共财政政策在美国政府对房地产市场的调控中发挥着重要作用。美国政府对居民购房自住的支持，主要是通过对他们的收入所得税抵扣方式来实现，而抵扣的基础即是购房自住者每年所付的抵押贷款利息以及所付的不动产税的数额。仅联邦政府一级，在2005年全美购房自住家庭的此类收入税抵扣额就已经高达840亿美元左右，其中用于不动产税的所得税抵扣为220亿美元，用于利息的所得税抵扣高达620亿美元。

　　美国联邦政府还对建造开发市价房和廉租房浑然一体的公寓房的开发商提供高额的税收优惠，近年来已每年达40多亿元。

　　近年来，美国联邦政府用于对中低收入居民住房进行各类直接补贴的财政支出每年超过300亿美元。我们也应当适时地考虑把支持居民解决住房问题纳入财政支出政策的范围。

　　不动产税是美国地方政府的主要税源，也是调节房地产发展的重要财政调控机制。我国目前来自房地产的税收收入很低，地方政府过度依赖一次性一级土地市场批租收入以及商用房营业税，造成“两多两少”(商用房开发多，住宅用房开发少，高档住房开发多，经济适用房开发少)的现象。

　　不动产税根据不动产的市场价值征税，并且每一年都要征收，这就不仅增加了对土地和房产保有的成本，也有利于抑制对土地和房产的投机需求。

　　此外，不动产税还可以减少地方政府在土地一级市场中的利益驱动，有效地推进土地市场的市场化和透明化，有利于政府良性财政激励机制的形成。在我国土地国有的制度下，不动产税既可为地方政府提供稳定、可持续的收入来源，又是保证国家作为土地所有者权益的一种稳定的制度安排。因此，我们也应当适时引入不动产税，并确立不动产税收在地方税收中的主体税源地位。