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本报记者 刘涓涓
北京报道
与以往相比，东亚国家的未来可能更取决于地方和省级政府的能力和绩效。
6月23日下午，世界银行发布最新研究报告《东亚地区分权化——发挥地方政府的作用》，该报告对中国、印尼、柬埔寨、菲律宾、泰国以及越南六个国家的政府分权化方式存在的异同进行了详细比较。
报告结论显示，东亚国家的分权化取得了令人鼓舞的进展，但根本性问题仍然存在：在整个东亚地区，地方和省一级政府缺乏履行新职责所需要的资源和权力，而且缺乏改善绩效的积极性。
该报告的作者之一罗兰·怀特(Roland White)认为，分权化的进程在很大范围内影响到东亚国家在经济发展、服务提供以及政府治理等方面的绩效。
东亚各国分权化进展
报告提到，东亚各国分权化的初步进展令人鼓舞。“快速启动型”菲律宾和印尼都通过一种“大爆炸”方式开始全面的分权化改革，在这两个国家当中，政府财政体系已经制度化，人员从中央政府各部门转移到了地方政府，同时没有引起明显的脱节和混乱，而且地方政府已经比较有效地肩负起服务提供的职能。
而在“渐进式”的国家比如中国和越南。中国政府作出了一些临时性的政策决定，并通过了直接影响地方政府的法律。这种分权化是着眼于历史事实和更全面的政治和经济改革的。而越南的分权化政策包括一系列具体的立法措施，但是效果有限。在这两个国家，分权化改革集中在行政管理和财政方面，并保持了中央对地方政府相当大的控制权。
在分权化推进得较为缓慢的国家，如柬埔寨和泰国，凡事谨慎。他们已经在正式政策和立法层面建立了分权化的重要原则，但是在执行上进展有限。
地方政府财权事权难平衡
世行对地方政府财权事权难以平衡，并由此导致服务提供的公平性缺陷表示忧虑：该报告中的最新数据显示，中国最富裕省份的人均自有税收是最贫困地区的16倍。因此如果不能利用政府间的财政转移体系来缓解这种差异，分权化也可能加剧不同地区在服务提供时的分布不均等。
在过去的20年，中国国内各地方政府承担起了更多的核心职责，包括筹集和使用公共资金、提供关键的服务和基础设施等。事实证明公权化的推进释放出了地方的积极性和能量，探索出为民众提供服务的新方式。但是，“分税制后，地方政府事权与财权不对称的矛盾始终没有彻底解决，中国改革是‘渐进式’分权化改革，地方政府权力责任增大，但所需财力得不到保障，财力缺口比较大。”中央财经大学财政系主任马海涛说。
世界银行早在2003年4月的《东亚城市的转型》专题报告中已经指出，中国是世界上地方分权最大的国家之一，接近70%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%医疗卫生支出。
提高地方政府能力与绩效
罗兰·怀特在报告当中建议，实行分权化的国家在采取适合本国特定环境的政策和战略的同时，必须解决三个关键问题：“明确各级政府职能，健全政府间组织结构的设计；建立强有力的财务机制，让资金流向地方政府；以及进一步加强地方政府问责制与管理能力，否则将可能制约地方机构有效地执行下放给它的职能。”
改善政府间体制的组织结构是因为地方政府已经承担了大量职责，但是连接中央、省和地方政府的体制存在基本弱点，限制了其履行这些职责的能力。
而在加强地方和政府间财政和财务体系方面，虽然增加了从中央到地方政府的转移支付，但是这些资金并不总是公平分配的。地方政府没有多少筹资渠道，而且对所筹资金的控制极为有限。要修正这种情况，政策制定者可以考虑采取几项措施，包括确保地方政府具有提高收入水平和控制支出的激励机制。
同时，因为地方政府的运行和财务管理制度往往存在缺陷，中央对地方的人员编制、预算以及工资的控制削弱了将权力移交给地方管理的改革措施。所以政策制定者可以通过完善的监测和监督体系，包括听取公民团体的意见和上级的监督，进一步加强地方问责制度。
世行驻中国代表处首席经济学家郝福满认为，“按照财政支出比例衡量，中国是世界上分权化程度最高的国家之一。如果能够采取改革措施，对一些地方支出责任进行重新分配，提高地方税收的自主权，更平等地分配财政资源，将有利于中国的分权化发展。”
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