争辩金融专家参与议政

　　国务院发展研究中心金融所在一份已递交给央行行长和发改委主任等决策部门领导的报告中建议，成立直接对国务院负责的“金融决策咨询工作小组”，在简化目前的金融创新行政审批制度的同时，发挥除决策部门决策者之外的金融专家独立和公正的决策影响力。但是行政管理专家对这方面的倡议却并不乐观，认为存在可操作性比较差的硬伤

　　“决策速度可以加快”

　　□本报驻京记者 邓瑾

　　春节前，国务院发展研究中心金融研究所将一份报告递到了央行行长周小川和发改委主任马凯的手里，报告建议：成立直接对国务院负责的机构———金融决策咨询工作小组。

　　最近关于设立超越部门利益的议事机构的建议不断涌现，比如之前有人提议的“财经政策委员会”，但提议似乎在更多时候也仅仅是提议，很快没了下文。有意思的是，即使是报告撰写人国务院发展研究中心金融所所长夏斌本人，对该建议被采纳的可能性也并不看好。“5%-10%的把握吧，”闯荡金融江湖20多年的夏说，“但是并不是没有一点希望啊。”

　　2月21日，自称要做“研官”的夏斌接受了本报记者的专访，详解他心目中的“金融决策咨询工作小组”。

　　记者：为什么要倡议建议成立一个直接对国务院负责的金融决策咨询小组？

　　夏斌：在目前，金融创新显得非常急迫，内容非常丰富。在转轨经济转到今天、中国对WTO所做承诺兑现的年限越来越临近的时候，无论在货币政策调控中，还是银行、保险和证券等金融监管领域，都面临着大量创新产品的产出，大量制度的变革。

　　改革开放25年来，遇到现在这种创新，不管是组织创新、制度创新还是品种创新，内容之丰富和日新月异，都是多少年来没有过的。即便是我们这些长期搞金融工作的人，在目前这样的一个状况下，也不是说任何一个问题都能精通。

　　因此，在这个过程中，金融创新的决策，或者说金融决策效率的提高，是件非常重要的工作。

　　我的感觉是，目前金融决策的效率还比较低。现在，不论是金融监管制度，还是金融机构组织制度、管理和业务方式，乃至金融工具与产品的创新———事无巨细都必须报国务院及国务院有关部门审批。而我觉得，国务院领导都非常忙。在这种情况下，我提出对现有的金融创新审批制度进行变革，并在这个过程中，赋予专家机构更多的议事职责，起码在领导决策之前把调研、认证、讨论，甚至包括争论都做完，这样可以加快决策进程。

　　第二，决策不是一个理论的推导，不是书本知识概念的演义，需要有市场第一线的职业操作经验和宏观管理经验。大家知道，很多金融监管部门的文件起草都是从处级开始，再到局长，行长，然后交主席讨论，内部很多人员都没在第一线干过。再加上，现在的一个金融产品往往涉及到好几个部门。各个部门之间要会签，会签意见要不一致怎么办？还要向社会，包括网上，去征求意见。但是这些意见谁汇总？怎么汇总？这其中有很多变数。

　　典型的是资产证券化和货币市场基金，讨论时间已经很久了，，但到现在还没出来。

　　记者：为什么国务院对金融部门的审批会这么细？

　　夏斌：以往处理重大金融风险都是由国务院领导决定的，有惯性。但原来的量没有这么大。此外，有些制度还不是非常明确，于是实际工作中就形成了这种状况。但现在金融创新日新月异，矛盾就出来了。

　　记者：那到底现在金融审批的量有多大呢？夏斌：不好说。资产证券化、货币市场基金、提高或变动利率、存款准备金率、差别存款准备金率等，这些都需要审批，这些还是中央银行这块的。银监会、保监会和证监会三个监管部门也有很多需要审批的内容。

　　记者：您曾对媒体承认，这个“金融决策咨询小组”类似于“金融体改委”。虽然都是超脱各部门利益的专家组织，但体改委是一个有权威和决策权的常设机构，而您这个“金融决策咨询小组”则是个不设行政级别，“有事则聚，无事则散”的机构。怎样能保证这个组织能发挥您所设想的作用？

　　夏斌：现在很多改革是部门在制定规章制度，因此很多人提出要恢复体改委、体改办。实际上我只从金融角度出发，用这样一个小组来联系市场和社会的需求，配合监管部门、政府更广泛地征求意见。这样做，我想既能提高决策效率，又能提高决策的民主性和科学性。既没有任何坏处，又不要成本。

　　记者：有人质疑说，如果这个金融决策咨询小组没权，将来可能形同虚设，因为没有人听。

　　夏斌：没这么大权力，你给他权力啊！所以要国务院成立。

　　其实现在很多政府决策都有专家参与，但问题是各方意见送不送得上去？现在，部门在汇总各方意见的时候，可能并不中立。但如果这个金融决策咨询工作小组是独立的，那就可以直接给国务院最高领导汇报对这个问题的看法。这是它区别于一般专家小组的地方。

　　另外，这个组织和货币政策委员会这类组织的区别在于，它的人员是由非决策部门的决策人员组成。这些专家要懂理论、有经验、原则性强，又了解中国实际。

　　记者：规模多大？

　　夏斌：还没想过。等真干了再想也不迟。　

　　设想金融决策咨询小组

　　□国务院发展研究中心金融所所长　夏斌

　　首先，由政府出面从社会上筛选若干懂理论、有经验、原则性强和真正了解中国实际的专家，组成“金融决策咨询工作小组”。该小组不搞官本位，不设行政级别，纯负责政策咨询。“有事则聚，无事则散”。政府只赋予一定的议事职任，同时仅给予微薄的调研经费补贴(财政有困难先期可不给)。

　　金融决策咨询工作小组成立后，可以在如下方面开展工作：

　　今后对金融创新的议案，凡涉及与人大法律和国务院法规内容相抵触的，由相关监管部门单独或会签有关部门提出初步修订意见报国务院，同时责成该小组在社会上进行广泛调研，提出咨询意见报告国务院，以供国务院决策时参考；今后对金融创新的议案，凡涉及人大法律和国务院法规，但法律与法规无明令禁止、仅是条款内容表达不明确的，由相关监管部门单独或会签有关部门提出初步审议意见报国务院，同时责成该小组在社会上进行广泛调研，提出咨询意见报国务院，以供国务院决策参考；

　　今后对金融创新的议案，仅涉及监管部门规章内容需审批的，且与人大法律、国务院法规无冲突的，由相关监管部门独立审批。同时，由国务院责成该小组提出相关咨询意见。若监管部门意见与该小组咨询意见相一致，由监管部门公布审批决定，同时报国务院备案；若意见不一致，将不同意见报国务院，供国务院决策参考；

　　今后与现有的人大法律、国务院法规和部门规章内容无冲突的金融产品创新议案，而非扩大和改变金融机构业务范围、功能性质、审慎性监管制度规定的，原则上应一律取消行政审批制，采用备案制；

　　彻底废除官办行业协会的模式，行业协会要与主管部门脱钩，财务要彻底独立。改变目前有些行业协会负责人由公务员兼任的状况。真正发挥行业协会的作用，加强自律，反映市场上金融创新的呼声与智慧，使其真正成为监管部门与金融机构之间沟通的桥梁。

　　(节选自国务院发展研究中心报告《成立金融决策咨询机构，改善金融创新审批制度》)

　　　　　　　　　

　　“可操作性比较差”

　　□本报驻京记者 邓瑾

　　记者：先请您从公共管理这个角度来点评一下国务院研究发展中心金融所的这份提议报告。

　　毛寿龙(人民大学行政管理学系主任)：这个报告有3个建议，一是成立金融决策咨询小组，二是把现行的金融审批制转变为审批制和备案制相结合，三是行业协会独立化。

　　第二和第三个建议都是很有道理的，没什么异议。但第一条还是可以商量。提议成立金融决策咨询小组本身是不错的，但设想的可操作性比较差。

　　该小组不搞官本位，这是正确的，但也不是说就没有级别。要成为国务院的顾问，决策肯定是要有相应的地位，至少是副部级。否则，人微言轻，谁听你的？没有地位是不对的，但不见得要搞成品位制，去当这个咨询小组的领导就成了副部级，以后就永远是副部级，那倒未必。但咨询小组及其成员本身的地位还是应该很明确。

　　既然是负责政府咨询，那么它的职能、成员的薪酬、工作融资和支出方式，以及和政府之间的关系还是应该制度化的，不能“有事就聚，没事就散”。既然是一个机构，一个组织，不能说一会儿散了，一会儿又有了。况且，谁来决定它的聚散呢？既然成立了就应该有人员，有经费，有办公室等。

　　报告建议说这个金融决策咨询小组“政府只赋予一定的议事职任，同时仅给予微薄的调研经费补贴”，如果是这样的话，那谁给他干活呀？这些成员靠什么活？靠原单位，还是靠自己？如果这样，肯定请不到所需要的能干的专家，除非给他副部级的待遇，否则就必须是高薪的，并且有充足的经费进行调研，并聘请相关的人员当助手。

　　此外，报告中两次提到“凡涉及……，(就)责成该小组在社会上进行广泛调研，提出咨询意见报国务院，以供国务院决策时参考”。什么叫“社会上广泛调研”？那不就变成了民意机构了吗？专家应该提出自己的专家意见，和一般的调查民意不一样。

　　另外，不给钱还要“责成”！而且，“报国务院”的“报”，用的都是行政语言。“以供国务院决策参考”，到底怎样参考？是提供特定的政策选择，还是为决策提供专业的证据？光是一份决策咨询报告，那只是代表专家意见，代表在其一定的学派，代表一定的研究方法的意见。这样的报告要成为公共政策，要体现公共智慧，还是需要有一个公共检验过程，需要接受广泛的辩论，由公众和专家进行评论和质疑，需要的话，专家还要进行补充性或对抗性的研究，以形成专家的公共意见。

　　除了涉及国家机密，金融决策就和其他很多决策一样，最好还是需要有一定的公共空间，政府的政策方案应该公开，除非政府对自己没有信心。

　　专家参政是可以通过专业知识的力量削弱部门利益的，但要做到这一点，还是要有相应的政治地位的保障，否则很难起到咨询的作用。当然也要警惕专家的官僚化，需要有相应的制度机制，让专家咨询的确是专家咨询，并且是高水平的，而不是专家当官的一个途径，也不是官员给自己贴金，“挟专家以令诸侯”的一种手段。

　　记者：无论是现在的这个建议成立一个超越部门利益的“金融决策咨询小组”，还是之前有人提议的“财经政策委员会”，都是为了打破部门利益的桎梏，试图在决策时提供中立、公正的声音。为什么“依法行政”会演变成强化部门利益和权力的部门行政呢？

　　毛寿龙：依法行政变成了部门行政，关键在于我们现在的立法主要是行政立法，而看起来很集中的决策权如立法权实际上因为集权的资源有限而分散到各个部委甚至是处级机构，行政立法权力和重要决策权力的配置缺乏制度化，行政监督主要依赖自上而下的部门行政监督，缺乏制度化监督。

　　部门利益与行政立法权力的行政化分散配置有关。行政立法权力的分配是行政化的，也就是根据执行资源来配置，重要的行政立法权力以及重要的决策权就会落在各个部门甚至是处级机构手里。这样，就很容易导致部门行政。

　　要解决行政立法权力和决策权力过于分散，关键要从制度上集中决策权，也就是说决策权的分配应该是制度化的，而不是行政化的，不能根据执行权来确定立法权和决策权。从制度上来看，重要决策应该由国务院常务会议和全体会议来定，各个部门是执行机构，不应该有什么决策权。行政立法建议，可以由部门机构提出，但国务院常务会议和全体会议，应该有自己的立法建议来源。部委制定规章，应该受到限制，部委发文，应该只对部门内部有效，主要是行政管理性的，部门规章主要应该是执行性的，而不能是决策性的。如果是规范性的，应该由国务院聘请的专家委员会审查。如果出现相关的诉讼案子，如果不被法院承认具有法律效力，则失去规范性的效力。重要的立法和决策需要以国务院的名义作出，这样，才有普遍的约束力。

　　部门行政也与行政执法往往依靠自上而下的行政性监督有关。国外的执法机关一般比较独立，主要是通过法律约束，受司法机关的监督。但我们的司法机构基本上没有发挥监督执法机构的作用，所以缺乏对执法部门的有效监督。对执法机构的监督往往依靠自上而下的行政监督，而行政执法往往可以收费，行政执法也就变成部门利益了。由于部门行政权力很强势，公民一般不敢告，司法机构往往不敢立案，舆论监督也往往因政府官员不接受采访而失效，依法行政就更容易转变为部门利益行政了。

　　最近北京市出台了一个规定，从2月15号起要取消100多个行政收费项目，网上都公布了，但有些执法部门说还没有得到上级通知，所以费还得交。这说明我们主要是依据行政监督，而不是法律监督。法律性文件碰到部门利益就后退了。