日本邮政走向私有化

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　　邮政服务改革的问题一直是日本政治的禁忌。对邮政进行私有化实际操作过程中牵涉到日本经济的各层面各环节，并深入触动到党派政治的利益，其情况之错综复杂可谓空前绝后。而作为其财政金融改革的一环，曾任邮政大臣的小泉触及邮政私有化这个问题，既是对他改革能力的考验，也表现了其改革到底的决心，小泉试图藉此传达一个清晰的信号：我们必须改革

　　日本邮政走向私有化

　　文 | 姚渊

　　2004年9月10日下午，日本临时内阁会议通过了“邮政民营化基本方针”，并决定设立由所有阁僚组成的“邮政民营化推进本部”，小泉亲任本部长。该方针将作为政府法案提交国会参众两院审议。如获通过，日本的邮政私有化改革将在2007年4月正式进入第二阶段。这是继1980年代日本“三公社”改革之后，又一次国企私有化的高潮。

　　迄今为止，邮政服务改革的问题一直是日本政治的禁忌。对邮政进行私有化实际操作过程中牵涉到日本经济的各层面各环节，并深入触动到党派政治的利益，其情况之错综复杂可谓空前绝后。而作为其财政金融改革的一环，曾任邮政大臣的小泉触及邮政私有化这个问题，既是对他改革能力的考验，也表现了其改革到底的决心，小泉试图藉此向日本民众和自民党传达一个清晰的信号：我们必须改革。

　　邮政公社作为改革第一阶段

　　日本邮政的重大变革起于2003年4月1日——日本总务省邮政事业厅正式撤消，邮政公社成立。这是一个自负盈亏的国有公共公司，作为日本邮政业向私有化方向改革的过渡形态，公社承担起了领导28万名职工、2.48万家邮局的重担。《日本邮政公社法》规定其目标为“提供全面、快捷的函件和包裹寄递业务，简单、安全的储蓄业务和汇兑业务以及简易保险业务等，同时保留普遍服务”。简言之，即邮政、邮政储蓄和邮政保险，合称“邮政三事业”。

　　日本邮政创建于明治时代的1871年。这一年，“飞脚”制得到改良，确立起国营邮政制度。1月，东京、京都、大坂间通邮。这是日本在扶植私人企业的同时，建立的一大批国企中的一家，也是巩固日本的统一局面与加速全国市场形成的措施之一。而邮政公社的成立则是日本邮政业自1871年以来132年间最大的变革。

　　邮政公社是从日本邮政省演变而来的。根据国会1998年通过的《中央省厅改革基本法》，邮政省被改革、缩编为总务省邮政事业厅，邮政事业厅又改组为邮政公社。邮政公社虽仍为国家控股的国有企业，其长官和员工也都保持政府公务员身份，但是运营方式起了变化，即依照民营企业的方式，实行独立核算，接受国家有关部门的审计。2003年4月1日邮政公社成立的记者招待会上，首任总裁原三井集团领导人生田正治表示说，他希望能按照民营企业的经营方式管好国有的邮政公社。同时他强调，新机构将加强服务，积极引进民间经营方式以提高效率，争取在今后4年赢利4万亿日元。

　　由于市场部分放开，民间企业参与进来，邮局的业务量已经减少了。为此，邮政公社决定将职工工资下调2.58%。生田正治说：“企业亏损就要降低工资，这在民间企业是十分正常的，只有垄断性的国企才会感到奇怪。”邮政公社开始学习民营企业，尝试灵活的经营。邮局职工见到顾客会立刻站起来笑脸相迎，而过去则是坐着，低头忙自己的。

　　为提高效率，公社于2003年底首先在邮递业务领域引入丰田方式的试点。这次试点设在越谷邮政局，由从丰田总公司物流计划部和生产调查部选拔的精英具体指导，其目标是用一年半时间，将高效率的手段和方法输入低效率的国营邮政事业。来自丰田的7名指导人员分3班24小时全天候工作，首先以15分钟为计量单位，对邮件科一天的邮件集配进行为期一周的数据收集。在对分拣科调查中，指导人员手握计时器，并让分拣员佩带万步计，对每个职员的工作能力和作业效率做精密测算，同时对邮递过程全程跟踪。丰田公司认为，邮递业与企业一样，每天要在全国各分厂(邮局)间做大量的零部件(邮件)传递，还要对其加工(分拣)和销售(邮递)，因而，丰田方式同样有助于提高邮递业的效率。

　　经工作组调查，第一周提出需改善的项目920项，第二周1700项，除去重复和无法变更的，最终确定430项。在提交的分析报告中，丰田人员措辞尖锐。例如，在人员配置上忙乱与悠闲并存；不能履行职能的管理人员多如牛毛；存在毫无意义的机械化和自动化投资等等。并且认为，仅在人员配置上改进，就可以节省10%~20%的劳动力成本，而这只不过是所有问题中的冰山一角而已。近畿特种邮政局长对此评价：“将世界上首屈一指的经营模式引入日本效率最低下的国营组织，无异于天方夜谭。”

　　第二阶段：改组成四个公司

　　邮政公社是日本邮政改革的第一阶段，重点在于以民营的形式改善经营提高效率，而不涉及多少所有权问题，因而没有起质的变化。丰田工作组一年半的试点之后，首相小泉纯一郎宣布，将按计划于2007年4月正式启动邮政改革的第二步，称为“真正民营化”，即私有化。

　　2004年9月10日下午，临时内阁会议通过了“邮政民营化基本方针”。“邮政民营化基本方针”的主要内容是，首先，到2007年4月，政府停止对邮政的保障和支持后，将邮政公社改组成由政府100%控股的股份公司，该公司为不进行经营活动的纯粹持股公司，在此基础上，将“邮政三事业”分别改组成窗口网络服务公司、邮递公司、邮政储蓄公司和邮政保险公司，使其能和同行展开平等竞争，为此政府还将修改有关法令；同时，取消邮政职员的国家公务员身份，使其成为普通民间企业的职员；然后，政府分批出售持有的公司股份，使公司逐步成为由企业法人和私人持股的民营公司，到2017年4月，上述4家公司将完成所有的民营化改革。其中，邮政储蓄公司和邮政保险公司的股份将全部出售，成为完全独立的民营企业，其权利和义务与其他金融机构完全相同。在这两家公司民营化3年之后，政府会将其持有的所有股份在证券市场上出售。考虑到邮政仍需国家参与，所以邮递公司和窗口网络服务公司由一家政府持有1/3以上股份的控股公司控股。

　　“邮政民营化基本方针”是由小泉首相的邮政改革智囊团首席经济学家田中直树向内阁提交的。这份计划彻底要求把储蓄和保险业完全私有化，或者把这两个行业从邮政系统中剥离出来转而交给私人经营。

　　作为日本最大的国有经济成分之一的邮政业的改革，长期困扰各届政府。在日本，这场旨在对整个邮政业实行私有化的改革，被称为“日本的百年战争”。人们看得见战争，而看不见战争的边际。

　　事实上早在小泉1970年代初成为国会议员时，邮政改革就一直是自民党内斗争的焦点，几十年来相争不止。9月10日上午，小泉纯一郎将“邮政民营化基本方针”先拿到执政党内部会议上讨论，结果自民党和新公民党既未表示同意也未表示反对。当天下午，在小泉极力推动下，日本政府临时内阁会议通过了“邮政民营化基本方针”。三年断断续续的努力之后，小泉梦寐以求的邮政民营化又前进了一步。预计在他最后两年任期内，结束邮政的国营体制是最主要的任务。以市场为导向的私有化改革是其20年来优先考虑的问题，继国有民营的邮政公社成立后，私有私营的进程也将在几年后展开，并对日本的金融系统产生深远影响。

　　现在，邮政改革是如此重要，以至于小泉把对这个问题的态度，作为9月底内阁改组时挑选阁员的主要标准。为此日本国内已进行了相当长时间的讨论，但各党派没有形成共识。自民党内部甚至最高层也存在很大的分歧。

　　鉴于此，小泉决定一如既往地发挥其“决断力”。9月6日，他向经济财政兼金融相竹中平藏下达指示，要求做好相关工作，务必在2007年4月采取“持股公司”的经营形式。7日上午又与竹中和自民党总务会长麻生太郎举行了会谈，发出同样的指示。他希望最早在当天傍晚召开的经济财政顾问会议上就把“真正民营化”时公司分解的基本方针定下来，此后再经过与执政党的协调，10日拿到内阁会议上正式确定。关于私有化初期的经营形态，日本政府内部多数人认为还是采取4家公司一体的特殊公司的形式较好，政府占有该特殊公司100%的股份。而日本经济财政顾问会议的民间委员则主张采取4家公司独立核算的持股公司的形式为好。而小泉和竹中赞同后一种。

　　对于小泉而言，邮政民营化是其政治生命的赌注，成败系之。可是日本舆论认为，邮政与国民的切身利益及日常生活息息相关，更需要谨慎行事，而小泉在这个过程中向国民提供的资料以及说明都不充分。

　　银行保险业担心不公平竞争

　　作为私人银行集团的代理人，小泉抨击邮政储蓄靠政府支持而大量吸收资金，成为官僚们的私人金库，制造浪费与不景气，于是主张使其成为完全的私有金融机构，也就是要将这笔资产转给私人银行集团。

　　可是银行和保险业对邮政民营化以后的竞争态势表示担忧，认为在有政府参与的情况下，一旦扩大控股公司的业务范围，就可能威胁民间金融企业。

　　日本美国商会表示说，日本邮政私有化将可能“释放出一个怪物”，与私营企业做不公平竞争。美国企业和日本国内的一些银行、保险公司及包裹承运公司担心一个似是而非的私有化，担心在过渡期间，日本邮政在保留国家垄断特权的同时，还会因为监管的减弱而染指从前不属于其业务范围的领域，如从事商业贷款、提供种类更多的保险产品等。

　　日本美国商会私有化工作组副组长Andrew Conrad表示，如果允许一个只部分私有化的邮政机构进入新领域，那么它会挟350万亿日元的邮政储蓄和保险金以及2.48万个邮局网点的巨大优势压倒竞争者。

　　他说：“除非日本邮政像同行业的其他机构一样，由同一个机构监管并遵守相同的法律，否则就根本不应该允许它扩张。”“我们对于从2007年4月1日午夜后的第一秒开始，日本邮政将会发生的事情感到担忧。我们希望相关法律能够就位，确保在日本邮政还不是私有化公司时，不许它像一家私有化公司那样运作。”在邮政行业内部，作为小泉支持者的生田正治一再重申，建立新的电脑系统要花上几年时间，因此在2007年4月启动私有化是不现实的。而小泉对此充耳不闻。

　　日本邮政公社工会和全日本邮政工会就民营化的意义及4项业务的子公司化经营的理由等向小泉提出公开质询信，指出“将承担公益性职能的企业完全按照市场原理运营是无法理解的”，并要求小泉明确回答。

　　邮政系统吸收了庞大的家庭储蓄金，邮政储蓄业务的资产是日本最大银行——瑞穗金融集团的1.6倍以上，邮政保险业务的资产也几乎是日本最大民间保险业者——日本生命保险相互会社的3倍。日本邮政在日本金融业中地位特殊，不仅因资金庞大，也因为其大笔资金被借贷给了公共部门，尤其是政府公债。

　　日本所谓“公共资金”主要就是指邮政储蓄和简易保险。日本政府从中贷出的资金相当于其融资总量的28%。因此邮政业扮演了大型公共投资者的角色，已使日本国债相当仰赖邮政的收购。十年来政府一直采取积极的财政扩张政策以刺激经济增长，国债发行量不断增加，邮政对国债的收购也不断增加。到2004年3月底，邮政业持有140万亿日元公债，占整体市场的25%。因规模庞大，邮政业即便稍有转变，也会造成债券市场剧烈震荡。

　　日本邮政一直是10年期券等长期公债的稳定买主，相较之下，民营银行则一直规避长期债券，买进的多是5年以下中期债券。私有化后，日本邮政必希望减持长期公债，转向期限较短的其他投资，以降低价格下跌的风险。东京海上资产管理首席策略师平山研一预测说：“让日本庞大的公债得以顺利消化且维持利率在相对低点的这套制度，到了瓦解的边缘。”同时他认为政府不至于束手旁观，应会“顾及对国债市场影响的合适的资产运用方式”而对邮政强加一些规定，例如要求未来5至10年内必须购入一定数量的日债等。

　　触动党内“邮政族”利益

　　9月2日《读卖新闻》报道说，从这个性急的改革派首相击败其保守派对手获得自民党的控制权以来，小泉纯一郎同一些自民党议员就一直有矛盾，随着邮政私有化改革计划的出台，矛盾表面化了。至今还没有缓和的迹象。

　　9月7日，由小泉任议长的经济财政咨询会议就邮政民营化基本方针讨论时，自民党总务会长麻生太郎就主张在启动民营化时采取4个业务一体化的特殊公司形态，小泉反问道：“如果采取特殊公司的方式，那么跟现在的邮政公社有什么本质区别呢？”尽管内阁会议最终通过了基本方针，但没有得到执政党各派系及其执政同盟新公民党的认同，自民党内“邮政族”和小泉间的较量还将继续。

　　在日本的政治结构中，掌握邮政储蓄的“邮政族”有相当大的政治影响力。特别是在偏远农村，邮递员帮助不识字的老太太写家信是常有的事，有时他们甚至还担任着消防员的角色。由于邮政系统人员众多，又有公信力，邮局常常成为“邮政族”的票田。

　　因此日本邮政储蓄业和保险业同政治的关系是十分密切的。总共28万职工里的绝大多数，都是执政党自民党的坚定支持者。谁提出邮政民营化，不仅得罪邮政业，也会在自民党内受到讨伐。不过一位日本官员表示：“即使小泉在邮政改革方面遭到反对，我看这种反对也没有严重到影响他在党内地位的程度。该问题之所以重要是因为它反映了一个事实：小泉借此向日本民众和党内成员传达的是一个纯粹的政治信号。”