印度期待掀起公司式治理风潮

　　摘要：治理能力低下官僚做派严重

　　文/成锋

　　印度新总理曼辛格近日又一次向全国宣布了他的首要任务：改变政府的运作方式和改进对穷人的服务。

　　对政府管理方式的关切，似乎是政府换届带来的出乎意料的结果。无论是总理辛格，还是财政部长齐丹巴拉姆，他们心中都知道改进政府治理是印度振兴的关键，而学习公司式治理，或许是改变的有效途径之一。

　　印度不解之谜

　　印度的GDP23年以来增长率一直接近6%，成为世界上经济发展最快的国家之一。但奇特的是，这一切都是在最令人震惊的政府管理方式下发生的。

　　印度政府施政的难度有多大？最好的计划往往在实施中由于糟糕的中间环节而最终前功尽弃。新政府的财政部长齐丹巴拉姆把这称为印度的“不解之谜”。

　　“我们有世界上最好的医生、护理人员，但是我们的医疗体系只能照顾到半个印度，我们能够培养出最好的老师和教育家，但是一半的印度儿童在五年级之后就辍学了。”这是齐丹巴拉姆最近对印度28个邦政府首脑所发出的哀叹。印度儿童的辍学，一部分因为是家庭的经济压力，一部分则是因为政府不能提供给所有乡村学校最基本的教育设施，比如一块黑板。

　　这样的矛盾现象还有很多。印度把电脑软件卖给全世界，而在自己的政府机关、法庭里，却仍保留着以纸张为主的工作方式。在政府的粮仓里堆满大米和小麦的时候，遭遇旱灾的印度农民却因为饥饿而死亡。

　　在印度私营经济的繁荣中，最简单的公共设施却让印度人绝望。电力与电信之间的差别显而易见，电话机数量从1990年的500万台增加到7500万台，但电力系统因为改革失败，仍属于公共基础设施，人们对于国有垄断企业造成的每日断电怨声载道。

　　治理障碍经济

　　印度的问题出在哪里？经济学家约翰·刘易斯在其1995年著作里提出了政府治理问题，或许正是现在印度的问题所在。糟糕的政府治理，是指政府不能为自己的公民提供有质量的基础设施和服务，原因可能是政府的疏忽、监管的缺位，或者既得利益集团的影响。这一切导致了政策实施的失效、浪费了纳税人的钱财、减少了公民的福利。

　　有人感叹，没有哪一种机构比印度的官僚机构更令人失望了。一位外资企业的印度公司前执行总裁声称，在他30年商业生涯中从未碰到过一个真正懂得业务的官僚，但每一个官僚都有权力毁掉他的生意。

　　商人们将失败归咎于糟糕的政府管理。为什么印度的中央政府、邦政府和地方政府的雇员们不履行自己的职责？很多印度人确信其中的原因就是终身雇佣制度。劳动法保护了他们，所以他们无需承担任何责任。

　　无力解决治理问题，印度的联邦和地方政府也只能是循规蹈矩，避免财政赤字失去控制，简单的做法就是减少设施的建设。从1998年到2003年，印度年平均公共投资只占到GDP的6.6%，比此前5年减少了1.2的百分点，甚至只有上世纪80年代1／3的水平。

　　在选民们抛弃了前任的瓦杰帕依政府后，新的执政者意识到，他必须提高印度公共发展设施的投入。但是，在糟糕的政策传导机制和治理鸿沟面前，齐丹巴拉姆就算投入再多的发展资金，都好像将水泼入漏水桶一样，毫无效果。有印度研究机构的经济学家认为，政府治理水平的恶化，使政府行为对经济可能的危害性增加，而对于经济的积极作用则相对减少。印度的官僚机构已成为发展道路上最大的绊脚石。

　　印度议会上院的一位独立议员表示，新政府要实现它的承诺，必须进行全面的行政改革。官僚机器需要精简，成本要大幅削减，过程要加以合理化，以确保生产力、效率、透明度、责任以及随之而来的政府治理的改善。

　　取经企业管理

　　为了提高政府治理，印度可需要更多的政治去中心化，也就是说地方政府需要得到更大的施政能力。由乡村选举出来的管理者，显然要比邦一级官员更加了解当地的情况。如果地方领导有更多的财政支配权，至少在理论上，层层的官僚行为将会得到缓解，而可能的贪污腐败也会得到消除。

　　还有人提出另外一种办法来解决去中心化的问题，就是所谓的“电子政务”。通过将更多的政府法规和政策放到网络上，以加强政府和普通公民的沟通。

　　有没有更加直接而实际的办法呢？有些印度学者建议齐丹巴拉姆应该花一些时间好好向企业领域取取经。美国哈佛大学商学院的一项研究显示：印度的软件企业逐步采用更优越的管理制度，和他们所面临的全球化压力有着一定的联系。印度软件企业大部分是外向型，面对的是全球化的竞争和世界市场的客户，因此他们不得不采用了比那些内向型企业更为严格和透明的管理制度。正是这种透明和高效的管理为企业带来了成功。

　　为什么印度的企业管理和政府管理向着截然相反的方向发展？有学者认为答案在于全球化的压力有多大。从上世纪六七十年代开始，印度的企业就逐渐去了保护伞，开始在市场上自由竞争，而直到今天，印度政府的管理依然是内向型的。

　　有一种意见认为：在财政上印度政府过于依赖国内资金，而没有向外资打开大门，这导致了印度的政府服务并没有与国际接轨的压力。“只要政府温和地向外资放开一点点，既不会带来多大的金融风险，还可以增加政府提高管理能力的压力”。

　　对印度这样的国家，尽快提高政府的治理能力，收获将是巨大的。根据联合国的一项估算，如果腐败得以消除，那么印度经济的年增长速度将会提高1.5个百分点。

　　印度总理辛格相信，经济提速的答案在于全面的行政改革。也许辛格不可能轻易地削砍政府机构，但是他完全可以引导政府做出更多实绩，使政府对民众的反应更为灵敏。改变政府内向型的管理方式，向企业管理取经，或许是一个可行的办法。