韩国产业组织政策的两次转变及启示

　　韩国政府为配合工业化和产业结构升级所采取的产业组织政策 , 随着国内外经济条件的变化 , 从 20 世纪 60 年代到 80 年代以后发生了巨大变化。

　　一、以协作促进规模经济

　　二战以后 , 韩国经过经济恢复 , 迫切要求实现工业化和现代化。但苦于国内资源 短缺 , 民间企业规模小 , 资本积累能力不足 , 难以担当工业化的主流。 20 世纪 60 年代 , 在实施了一段时间“进口替代”战略 , 国内经济发展有了一定基础之后 , 适应“出口导向”战略及产业结构重工业化的需要 , 政府开始有意识地培育和扶植大企业和企业集团 , 力求建立大批量生产和流通体制 , 以充分利用规模经济 , 提高企业的国际竞争力 , 从而带动整个国民经济的发展。

　　1、政府在产业发展中扮演重要角色 , 由政府投资设立的公营企业在某些重要产业中占居主导地位 , 代替民间资本发挥一部分市场主体的职能。 从 1961 年起 , 政府先后在铁路、通讯、电力、钢铁、石油、化学、金融等社会基础设施和主导产业中设立企业。 这些企业在充实社会资本 , 奠定产业发展基础方面发挥了重要作用。

　　2、针对民间资本积累能力薄弱的特点 , 政府积极扶植民间企业和企业集团 , 以充当产业发展的中坚。实施《归属财产处理法》, 为大企业提供各种财政、金融优惠措施 ；帮助大企业引进外资与先进技术 ；鼓励大企业和企业集团的国际化经营 ；支持大企业集团对中小企业的兼并 ；通过制定特定工业培育法 , 对企业开业、生产、扩张等活动进行政府管制。

　　3、实施中小企业政策。为了改变零配件严重依赖国外进口的状况 , 韩国政府从 60 年代开始实施中小企业政策 , 以促进中小企业的专业化生产及与大企业的分工协作 , 提高国民经济的整体素质和产业竞争力。 1966 年公布的《中小企业基本法》就做出了关于促进“专业化、系列化”的规定。此后 , 为与重工业化政策相适应 , 于 1975 年制定了《中小企业系列化促进法》, 1978 年制定了《中小企业振兴法》。这些法律有力地促进了加工组装工业中企业间的分工与专业化协作 , 大大提高了产业组织效率。

　　二、竞争和开放

　　经过努力 , 韩国由一个落后的农业国步入中等发达国家行列 , 其主要工业部门的企业和企业集团达到相当规模 , 并具备了一定的国际竞争力。

　　进入 80 年代后 , 一方面 , 韩国面临后起国的追赶与其他新兴工业化国家和地区的激烈竞争 ；另一方面 , 由于与美国等发达国家贸易摩擦加剧 , 韩国面临发达国家贸易保护主义的反击。再加上第二次石油危机的影响 , 迫使韩国政府对自己的产业组织政策进行调整 , 由以限制竞争、促进规模经济为主向以反对垄断、促进竞争为主的方向转变。

　　1、制定和实施公正交易法。 1980 年制定的公正交易法 ( 关于管制垄断与公共交易的法律 ), 为充分发挥市场机制的作用 , 对市场结构和市场行为进行了多种管制。

　　2、推进公营企业改革。 一是推行自主经营负责制 , 最大限度地减少政府干预 , 提高公营企业的效率与市场竞争力 ；二是推进公营企业民营化 , 一方面加速了产业集中 , 另一方面政府在出售股份时所采取的措施 ( 如限制单个企业或个人购股量 ) 又限制了集中。

　　3、大力扶持中小企业的发展。从 80 年代开始政府逐步取消对大企业优惠 , 转而扶持中小企业 , 其主要政策措施有 :

　　(1)政府每年确定并告示中小企业系列化行业与品目 , 并为有关企业提供特别信用保证和税收减免。

　　(2)从 1983 年 5 月起实施挖掘和支持外销中小企业制度 , 从 1983 年 6 月至 1986

　　年 6 月 , 对 2345 家具有外销潜力的中小企业提供资助达 3800 亿韩元。 此外还在人才培训、商业情报、销售宣传等方面给予资助。

　　(3)从 1984 年 4 月起实行中小企业创业支援制度 , 利用创业支援基金、中小企业振兴基金及国民投资基金提供援助 , 并对技术密集型中小企业免征法人与所得税。 1986 年又制定《中小企业创立补助法》, 以扶持新企业创建。

　　(4)为促使政府与国营机构优先购买中小企业产品 ,1989 年制定了《中小企业产品购买促进法》。

　　4、实施进口自由化 , 引入国外竞争。 政府从 1987 年起加快了开放与自由化的进程。一方面 ,1988 年实行外汇交易自由化 , 1990 年推进进口自由化 , 1992 年推进资本市场自由化 ；另一方面 , 还通过降低关税税率推进国内市场开放。 这些措施对改变国内集中的市场结构 , 促进有效竞争 , 提高产业组织效率发挥了积极作用。同时 , 也缓和了与发达国家的贸易摩擦。

　　5、实施产业合理化政策。 从 20 世纪 80 年代中期起 , 韩国政府根据税收减免管制法和工业发展法推进了产业合理化。

　　(1)制定税收减免管制法。首先将关系国计民生的商品与服务 , 主导产业 , 创汇产业和农产品及加工定为合理化对象产业 , 然后通过企业兼并和合并进行的合理化提供税收支援。

　　(2)根据工业发展法实施的产业合理化。 1985 年韩国政府废除特定产业培育法，制定工业发展法。 该法首先规定了合理化行业选定标准： 一是为国民经济健康发展急需，依靠自身努难以确保其国际竞争力的行业 ； 二是因国内外经济条件变化导致生产方式或经济规模长期不适当又需改变的行业。 其次规定政府可向合理化计划实施者提供税收、金融、技术开发、限制进口等各种援助。到 1992 年 , 被指定为合理化的行业大部分提高了生产率与竞争力。

　　同时 , 政府还制定了“产业合理化支援标准”, 对结构性不景气或产业转轨及为提高幼小产业国际竞争力而进行的企业合并、 转让等提供税收支援 , 并推动中小企业合理化及与大企业的均衡发展。

　　6、对企业和金融机构进行结构调整和战略重组。 韩国政府从 1998 年开始制定以企业和金融体系的结构调整为核心内容的一揽子政策 , 以促使政府主导型经济运行模式向市场主导型经济运行模式转变 , 重塑韩国经济的全球竞争力。

　　首先按照“大企业自律、中小企业发展”的方针 , 对企业进行结构调整。 具体的政策措施有 ：第一 , 改革财团的垄断特征。 取消政府在贷款、税收、融资等方面赋予大企业集团的优惠政策 , 并通过立法取消财团的所有特权 , 割断政企裙带关系。第二 , 对过度扩张的企业集团进行改造和重组。通过推行企业互换政策 , 按照优势互补的原则进行企业之间的合并、分离、出售等资产置换 , 淘汰下属劣质企业 , 将企业集团的主要精力放在主营业务上。通过取消贷款交叉担保 , 促使企业变卖优良资产 , 补充自有资本 , 降低资产负债率。 此外, 还就改善企业内部管理 ,提高企业经营透明度等方面做出了新规定。 第三 , 对国有企业实施民营化 , 并通过放开外商准入限制和扩大资本市场的作用 , 改善家族式企业治理方式。 第四 , 加大对中小企业的支持力度 , 通过金融扶持、税收优惠、 智力和技术支持等措施积极促进中小企业的发展。

　　同时 , 政府还通过对金融机构的整顿和重组 , 加强监督管理。 设立了金融监督委员会 , 统一对银行业、保险业、证券业和非金融机构进行监管。

　　三、几点启示

　　1、产业组织政策应随国内外经济条件的变化而变化。目前，我国大多数行业和部门的企业尚不具备国际竞争力 , 特别是规模经济显著的机械电子、石油化工、汽车等主导产业和部门。因此产业组织政策主要应促进规模经济 , 限制过度竞争 , 扶持具有国际竞争力的大企业和企业集团的形成。我国入世后 , 面临在比较短的时期内开放市场和引入竞争的压力 , 应加快大企业和企业集团成长的步伐。当然 , 随着我国企业国际竞争力的增强 , 在本国具有一定竞争力的部门和行业 ,产业组织政策的侧重面应逐渐转向以促进竞争为主 , 既要利用市场机制促进本国企业全球竞争力的进一步提高 , 又要减少与其他国家的贸易和经济摩擦。

　　2、在市场机制尚不完善的国家 , 依靠政府的干预和诱导来弥补市场的缺陷和不足 , 促进具有国际竞争力的大企业的形成是十分必要的。 我国作为经济相对落后、市场体系尚不完善的国家 , 需要依靠政府政策干预和诱导来弥补市场的缺陷 , 以便加速大企业的成长过程 , 利用后发优势 , 赶超经济发达国家。

　　3、政府对企业的扶持应坚持经济效率原则 , 主要运用经济政策手段进行引导 , 避免过多的行政干预。特别是在企业兼并和重组的过程中 , 要避免强制性的“拉郎配”, 以便企业按照经济效率的原则 , 进行资产重组 , 提高竞争力。

　　4、产业组织政策既要注重大企业和企业集团在参与国际竞争、利用规模经济方面的优势, 又要注重中小企业在进行专业化生产、 与大企业分工协作、促进产业整体效益的提高方面所起作用。

　　5 、衡量产业组织政策是否适当的标准是效率。 但产业组织政策应始终围绕提高本国的国际竞争力和产业组织效率展开。 我国政府在制定产业组织政策的过程中也应以经济效率作为出发点 , 根据本国经济发展阶段、 国际竞争力状况以及各个行业和部门的具体情况 , 制定相应的对策 , 以便在国际分工和全球竞争中获得尽可能多的经济利益。

　　作者：尚鸣 研究院《中国外资》第3期

　　(信息来源：贸研院子站)