夕阳下的日本与养老金账户空洞

　　日本是亚洲人口老龄化最为严重的国家。

　　上个世纪五六十年代，日本经济高速增长时的人口结构比较年轻，1950年65岁以上人口比例只有4.9%。伴随着经济起飞，该国人口结构迅速老化，只用了20年时间就步入老龄化社会。到1970年，老龄化率上升到7.1%。目前，日本老龄化率接近20%，相当于每五个日本人中就有一个老年人。

　　从趋势上看，日本人口年龄结构未来将进一步老化。到2020年，大约每四个日本人中就有一个老年人。到2040年，大约每三个日本人中就有一个老年人(见下图)。

　　人口结构老化对日本的社会经济发展带来了一系列影响，迫使该国政府不得不对此采取改革措施，减缓人口老化对经济增长和养老保险制度带来的巨大冲击。

　　三层次养老保险制度

　　从1990年代初开始，日本经济进入了长期低迷的增长阶段，1991～2000年人均GDP的年平均增长率只有1.2%。2001年和2002年人均GDP年平均增长率下降0.2%和0.3%，未来前景也不看好。

　　日本经济为什么长期回升乏力？该国国内和国际社会有多种解释。其中，人口老化对经济的负面影响，则是被大家共同认可的一个重要因素。

　　人口老化对日本经济有三个方面直接影响：

　　一是劳动年龄人口比例下降减少了劳动力供给数量。在劳动力生产率不变的情况下，劳动供给数量减少意味着总产出下降。

　　二是人口老化降低了整个社会吸收新知识和新观念速度，技术创新能力下降，从而诱发采取贸易措施来保护国内劳动力市场，削弱了技术进步和灵活劳动力市场对长期增长的贡献作用。

　　三是国民收入中大部分用于非生产性消费(例如养老、老人的护理、医疗等)，减少了用于生产性投资的比例，总产出和人均国民收入增长速度随之下降。

　　有的经济学家认为，人口老化所带来的日本养老保险制度危机和财政制度危机，它将不可避免给该国经济带来致命打击。那么，日本能否渡过这个危机，关键看如何改革现收现付的养老保险制度，减轻它对社会经济发展带来的威胁，为日本经济摆脱困境创造一个良好的外部环境。

　　日本现行的养老保险制度分为三个层次：

　　第一个层次是国民年金。凡是20岁以上、65岁以下所有国民都必须缴纳，用于建立个人储蓄积累账户；国民年金的另外一个来源是税收，两者共同构成了全体国民普遍享有的基础养老保险。

　　第二个层次是厚生年金。投保对象主要是企业的雇员，由政府、企业和个人三方共同负担，有时被称为“三三三”制，它是在国民年金基础上的一种附件养老保险。

　　第三个层次是共济年金。它主要是公务员、公营企业等特殊行业职工加入的互助养老保险制度。此外，还有一些商业保险等。

　　三个层次的养老保险制度在管理方式上有较大差异。国民年金和厚生年金均由厚生省社会保险厅管理，而共济年金由各互助协会执行管理。

　　在金融往来上，三个层次的年金分别由国家国民养老保险特别会计、国家厚生保险特别会计和互助会计进行结算。国民年金和厚生年金纳入国家预算范畴，其结余的基金存放在大藏省资金运营部，成为财政投融资的重要资金来源。

　　此外，三个层次的养老保险制度在给付条件和给付水平上也有较大差异，这导致了不同个人之间养老保障水平的不一致，产生了社会不公平问题。

　　在20世纪60年代中期到70年代初，日本大幅度提高了养老金的给付水平，并且建立了与在岗职工工资挂钩的养老金调整制度，使得当时的年金给付水平由1965年的3500日元，提高到1万日元、甚至两万日元以上。此后，养老金给付水平随着工资上涨而不断上涨。

　　养老金账户财政危机

　　然而，从20世纪80年代开始，日本经济增长速度不断下滑，进入20世纪90年代又出现了持续低迷，经济增长裹足不前使得用于养老的财政收入增长缓慢，加上人口迅速老化所带来的养老支出扩大和收入增长下降，养老金入不敷出导致了养老金财政危机，养老金空洞化现象日趋严重。

　　日本养老金账户出现财政危机主要有三个方面原因：

　　一是养老金征收基础不断弱化。首先，持续经济衰退迫使大批中小企业破产和倒闭，失业人员数量增加，失业者因收入锐减交不起或拖欠养老保险费用。

　　其次，养老金财务危机打击了一些青年人、农民和个体工商户加入养老保险的信心，他们不愿意加入国民年金计划。2002年，农民和个体工商户中未交纳的比例接近40%，如果加上学生和保险费全额免除人员，实际上被保险者中约半数没有缴纳保险费。

　　再次，随着劳动年龄人口比例下降，缴费的基数不断缩小。为了解决这个问题，日本将在校学生也纳入了养老保险计划，但是，很多学生由于没有收入，这样，反而加重了家庭的社会负担。

　　二是养老金支出不断扩大。日本的人均预期寿命几乎居全球之首。目前，日本人均预期寿命为82岁，到2050年将提高到88岁。人均预期寿命延长之后，老年人口中高龄人口比例不断增加。1990年，80岁以上的高龄人口占老年人口比例为20%，2000年上升到22.4%，2020年将上升到32.4%，2030年进一步上升到42.4%。

　　整个人口老化不仅使得支出规模不断扩大，而且人口高龄化进一步扩大了护理和医疗的社会支出需求。养老支出占日本社会保障财政支出比例在50%以上，养老金收入和支出不平衡，迫使日本政府只好采取提高缴纳比例等措施来转嫁财政负担。据估计，如果不对先行的养老体制进行改革，到2015年之后日本养老金账户将出现严重的收不抵支。

　　此外，日本男女的预期寿命和收入上差异造成女性的养老保障水平不及男性，也逐步演变成为一个重要的社会问题。

　　三是养老基金收益率低。日本将养老保险基金和邮政储蓄等资金汇合为财政投融资，纳入国家预算，由大藏省资金运营部严格统一调配，财政投融资的长期运营计划须经国会决议通过才能执行。

　　每年，大藏省将运营资金中拨出相当于半数的养老基金交给年金福利事业团等机构进行运营。为了保障养老基金安全，年金福利事业团对养老基金投资比较慎重和保守，主要以信贷形式运作基金，经营业务为住宅、教育信贷、福利设施、福利保养设施的经营和管理等。

　　由于信贷范围窄和政府干预过多，信贷经营一直没有收到很好的效果，经营的福利设施和保养设施基本上是赤字运转，养老保险基金的增值保值事实上没有达到预期效果。

　　1999年改革

　　为了摆脱人口老化和养老金财务危机对宏观经济和养老体制的巨大冲击，日本从20世纪80年代开始不断对养老体制进行改革。

　　比较明显的几次改革时间为1985年、1989年、1994年和1999年。相比之下，1999年改革幅度最大，计划到2025年将整个给付水平减少20%。

　　1999年，日本从三个方面对养老体制进行改革：

　　一是削减保障水平。通过将养老金调整方案从过去的与工资挂钩改为与消费指数挂钩、将领取养老金年龄从60岁提高到65岁、鼓励晚退休等一系列政策措施，来降低养老金支出规模和水平。

　　二是加强养老金征收。通过扩大养老保险金交纳的对象以及范围、将缴费基数从月度工资调整为年收入、加强政府税收等政策措施，增加养老金收入。

　　三是改革养老保险基金管理机构和运作方法。通过撤消了年金福利事业团，重新组建年金资金经营基金会，来引入竞争机制，扩大经营范围，提高资金收益率。

　　1999年日本养老金体制改革是一次较为彻底的改革，它能否从根本上解决日本的养老金财务危机问题，取决于这项改革的执行情况和日本的经济增长状况。

　　时至今日，日本养老体制已经运行半个多世纪，它曾为推动日本经济高速增长做出了一定贡献，但是，也与日本的企业终身雇佣制度等一起使得日本劳动力市场失去了灵活性。日本政府在化解人口老化对经济增长和社会稳定方面积累了不少经验和教训，这些对建立和完善中国养老保险制度无疑有重要的启示。

　　(王德文 作者系中国社科院人口与劳动经济研究所劳动与人力资本研究室代主任）