中、印两大受贷国联合上书 世界银行转型言商

　　本报记者 丘慧慧

　　特约记者 薛朋

　　深圳报道

　　世界银行驻华首席代表陈仕苹女士透露，2004财年，世行在中国的预算是12亿美元，其中70%～80%以上将用于基础设施建设，而过去这个比例皆在50%上下。

　　“世行近期的贷款政策风向之变，与中、印两国去年提出的建议有直接关系。”陈仕苹说。

　　2003年2月，世行中国执董办(执行董事办公室)与印度执董办联合向世行董事会提交书面发言，直言基础设施项目对促进发展中国家经济增长与减少贫困的作用，并要求世行制定一份行动计划，加强对借款国基础设施项目的支持。

　　《世行贷款业务政策情况介绍》称，中、印两国执董办的联合发言“在世行引起了很大的反响，并掀起了一股‘基础设施冲击波’”。

　　5个月之后，世行管理层向世行执行董事会提交了“基础设施发展行动计划”，作为今后世行基础设施发展战略的“路线图”。

　　根据该计划，世行管理层向世行执董会提交了“关于修改世行贷款资金使用政策的建议报告”。该建议已于同年11月19日由世行执董会发展效益委员会先行审议，目前正等待世行董事会讨论通过。

　　陈仕苹说，尽管相关的贷款政策尚未最终获批，但是根据“建议”中未来对“基础设施”部分放贷政策的调整，大量新项目已在“准备”当中。

　　来自两大受贷国的建议

　　的确让人有些意外。

　　近日在深圳召开的“世界银行、亚洲开发银行贷款备选项目前期工作会议”上，深圳市计划局财经处处长蔡羽说，“此前，我们的确没有想到能从世界银行拿到3亿美元贷款”。蔡指的是“深圳水环境综合整治项目”，蔡是该项目的牵头者，也是与世界银行谈判此项目的重要负责人。

　　放在以往，对于深圳这样一个人均GDP接近欧洲中等国家水平的城市，一向以“扶贫”为己任的世行是不太可能提供贷款的。并且，世行的贷款投向有它的嗜好：倾向于落后地区的科教文卫事业，不愿意介入不发达国家的城市基础建设领域———世行大股东美国方面认为，城市基础建设应该鼓励本国的私人资本进入，国际资本不应“争食”。

　　但是，世行坚持了多年的“原则”在遭到来自中国、印度的质疑后发生了松动。2003年世行第一大受贷国(印度)和第四大受贷国(中国)的联合声明，不仅批评了世行过分强调私人资本在基础设施领域的地位，而且认为世行在将重点转移到社会部门、政府治理等方面的同时，漠视了基础设施的重要作用。

　　“世界上尚有10亿人缺少全天候道路，12亿人缺少清洁饮用水，20亿人缺少能源，40亿人没有打过电话，但多年来世行对发展中国家基础设施的贷款比例却在不断下降。”世行一位人士说。

　　该人士表示，中、印的声明几乎获得了发展中国家一边倒的支持，态度曾经强硬的美国和日本开始退步。陈仕苹说，继2003年7月世行管理层向执董会提交了“基础设施发展行动计划”后，世行还将进一步改革放贷的“过度保障政策”。

　　例如，过去世行不愿意担负诸如“征地拆迁”等项目费用，因此极少投资基建项目。不过，如果“关于修改世行贷款资金使用政策的建议报告”获得通过，世行将对固定设施项目投资进行了严格的程序再造。又如，过去世行对基建项目借款国的资金使用用于支付外汇费用的比例有严格规定，未来这个限制将放宽，不仅不再限制资金对本外币的投向比例，并且诸如“征地拆迁”这样的项目也可以在允许范围内。

　　世行一份报告显示，这种转变实际已发生在去年对中国的项目管理上。“绝大多数投资性项目的当地费用，都利用了世行贷款资金。2003财年世行支付的资金，有73%是针对项目当地费用的”，而世行从成立以来至1997财年，该比例平均仅为43%。

　　另外，世行也决定在项目“打包”上做一些妥协，尤其在固定设施项目与其社会功能的分解方面。世行一位人士说，“世行原来强调要将项目和附加条件捆绑，但是现在已经逐渐淡化这种观念，开始更多地注重客观发展效益。”

　　同行挤压促世行转型

　　客观地说，中、印两国的建议更多程度上只是一种催化剂。

　　世行下属的国际金融公司(IFC)经济学家曾小东说，世行对基建的重新关注，其实是一种势力对抗的结果。世行如此迅速转型的另一原因是，该行在亚太等发展中地区日渐势微。

　　陈仕苹承认，“近几年来，世行在硬贷款上角色开始弱化。”

　　统计表明，从2000年起，世行的硬贷款(即有息贷款)的承诺额出现大幅下滑，从1999年的221亿美元落到2003年的110亿美元，而2004年前两个季度的硬贷款承诺额比上年同期又下降约15亿美元。以中国来说，其贷款承诺额从1998年高峰时期的26亿美元下滑至2002年的5.6亿美元。1993～1998年，中国连续六年位于世行单年度借款国之首，但此后中国向世行的借款额逐年下降，2002年仅居第8位。

　　陈仕苹称，自去年以来，世行开始反省导致该行贷款额逐年下降的主要原因，认为受“过度保障政策”的影响，世行“政策性贷款所占比重已超过传统的基础设施项目，教育、卫生、环保等项目比例不断增加”。尽管世行的业务指南规定，在一般情况下政策性贷款不得超过总额的25%，但自1997财年以来，这一比例一直维持在30%以上。

　　与此同时，1998年以来，世行提高了硬贷款的价格，并对项目征收前置费。有鉴于此，一些中等收入国家在能够以较好条件从国际资本市场筹资的情况下，决定减少从世行贷款。

　　而在世行角色弱化之际，区域政策性银行的地位却不断上升，比如欧洲复兴开发银行对东欧和前苏联转轨国家的借款已经超过世行，而亚洲开发银行在中国的贷款业务亦呈强劲上升态势。

　　为何相中深圳水项目？

　　陈仕苹说，世行2003年在中国的贷款额开始出现实质性回升，其重要原因在于该行用于基础设施建设的资金规模大于政策性贷款。

　　世行对这部分基建项目的贷款政策也有鲜明的风格，“我们要求这些项目一定是健康的”。陈仕苹认为，“健康”是指严格的资金管理体制和良好的投资回报。

　　世行首先注重的是给受贷方提供相应的“技术服务”，也就是项目资金管理体制的服务。负责“深圳水环境综合整治项目”的蔡羽介绍，能够引入世行资金的最重要原因，是该项目改变了当前的水项目融资体制，同深圳市投融资体制改革合拍。

　　此前，财政直接拨付给类似于水项目这样的公益性项目，无论是成本控制还是项目程序上都缺乏约束机制。蔡羽戏言，“财政的融资成本为0，如同唐僧肉，大家都乐得花钱大手大脚。所以财政独力担负的项目经常超概算、超预算，‘三边’(即边设计、边招标、边施工)工程严重。”

　　但情况在世行介入后发生了变化。

　　“世行有一套完整的评估机制，我们必须拿出一个完整的方案，他们才可能最终投钱。”蔡羽解释，水项目将被分解成若干个子项目，世行在总额度内自行决定对每个子项目的评估，并决定对其投多少钱，然后在每个子项目完成后对绩效进行评估，如不符合要求，可能在下一个子项目的实施中进行“资金限制惩罚”。

　　“我们比其他地区项目更能打动世行的还有一点，就是我们在借钱的同时就开始想到了还钱，”蔡羽说。

　　陈仕苹也认同这一说法，“尽管世行是一个全球的公益性组织，但是如果世行的项目既能带来社会示范效应，又能让贷款稳健地悉数归还，有商业运作效应，那么世行将非常赞赏这样的项目运作。”

　　据深圳计划局人士介绍，偿还世行贷款是通过建立某种“偿债基金”的方式。“偿债基金”有个专门的账户来负责拨付，其来源分三部分：深圳市财政，拟征收的“防洪工程修建维护费”，以及深圳市每年划拨到账的1亿元水利基金。

　　此外，世行还要求深圳水项目鼓励私人资本进入，所以该项目也将进行分解，让某些部分“商业化”。目前，深圳市向世行提出两种备选方案，一种是BOT(“建设-经营-转让”方式)，另外一种是TOT(“移交-经营-移交”方式)。

　　陈仕苹表示，世行非常欣赏引入民营资本进入水项目的做法，“深圳水项目的融资‘体制性’突破行为是打动世行的一个重要原因”。而类似的操作，在上海、杭州等地已有不少项目在谈。