美国银行监管推陈出新

美国银行监管法规的改革，是一个金融系统监管法规代谢与重建的过程 卢菁 骆宁/文 20世纪美国银行法律和监管体制经历过多次重大变革（参见表1）。1980年以来的这一轮变法所涉及的主要法规制定及其关键内容，大致可以划分为三个部分： ● 第一部分：取消或取代旧的法律与法规； ● 第二部分：与储蓄贷款协会盛衰相连的法规变迁； ● 第三部分：配合现代化银行业的新型银行监控法规。 过去的几十年中，人们已经目睹并经历了美国银行界诸多重大的监管体系转型，其发展速度以及由此而引起的震荡是空前的。 曾经有人错误地假定：这些政策的调整与改革，意味着对银行的放任与彻底自由化时代的来临；新条例的出台，意味着传统法规完全成为昨天的历史。 然而，这场改革的意义绝非仅仅放松或放弃了过时的监管法规与条例。我们坚信，美国银行监管法规的改革，是一个金融系统监管法规代谢与重建的过程；监管条例的修改，是为了适应金融行业日新月异的新操作环境。至今，美国银行界依然是受到严格监管的行业，这种监管体制还将长时间地维持下去。所不同的是，这种管理体制今后将变得更为灵活、动态，并且更强调银行的自控和市场的惩律。 一.解除旧法规的限制 1980年前，有三项主要法规严格限制并界定了美国银行界业务操作的规范与职能，它们是： 1927年制定的《麦克法登法案》； 1956年制定的《银行控股公司法案》及1970年国会通过的《银行控股公司道格拉斯修正案》； 1933年推行的《格拉斯—斯蒂格尔银行法案》。 将此三项法规结合为一体，旨为保护在美国源远流长的所谓“单元银行”体制。其意义在于：通过限制银行业的产品、服务和地点，加强对银行经营活动的制约与保障。 地域上的限制：这些法规规定，银行不得超越州界设立分支机构，也不鼓励本州银行业务任意在州内扩张。 业务上的限制：在银行的资产与负债表上，银行企业被严格界定在传统的银行服务项目中，如收取存款并提供贷款等，或从事一些有严格界定的相关政府债券投资等业务。 对其它金融活动的限制：如持有公众股票、投资银行等活动被认为风险过大而被禁止；甚至银行为储蓄存款而付出的利息支出，也要受到这些法规的限制，并附带有诸多的金融业务操作约束条款。这些限制旨在控制并最大限度地减少银行的风险，同时阻遏银行之间不必要的竞争。 如此严格的限制，最早是针对经济大萧条中连续不断的银行系统不稳定与功能失效而出台。当时认为，如果放任银行随意运作或激烈地竞争，它们往往会参与风险过大的经营，可能会危害存款者的利益或伤及银行的自身还款能力。而银行之间过分亲密的联系，如银行间内部存款与贷款资源的共享，将会使银行整体功能变得异常敏感与脆弱，即：一家银行的倒闭可能会迅速造成其它银行的连锁反应，进而可能引发整个银行系统的多米诺骨牌效应，甚至危及国家的整体经济。 然而，这些保障银行安全的限制，因长期未能与时俱进而越来越成为银行发展的瓶颈。于是，突破也就成为了必然。 产品端首先酝酿突破 1970年代前后，技术创新不断降低信息交流与数据处理的成本，再加上通货膨胀的压力，迫使大众极力寻找其它的投资出路。此时，各类金融机构开始涉足银行传统领域者已不在少数，并同银行争夺曾经属于银行专营的金融业务。 这场争夺战引发了一股产品创新热潮，即以更具选择性的金融产品投资来取代传统存款与借款方式。 当货币市场共同基金以及现金管理账户吸纳走了大量的传统银行储蓄户时，银行更加痛切地感到，传统金融法规为银行设置的利息上限，极大地束缚了银行企业的调整能力，并降低了它们的竞争性。与此同时，一直是银行贷款客户的公司机构，也找到了多种替代融资方式，如商业票据，它可以作为一种筹集短期资金的方式。这是在向银行宣布：他们再无须依赖银行的贷款了。 面对越来越激烈的竞争，为了生存，银行不得不冒险进入其它领域，并寻找方法绕开限制性法规，比如建立NOW账户——一种将储蓄与支票账户合并的账户，事实上是开辟了支付利息的支票账户。 “跨地域”和“混业”呼声一片 当时，美国各类企业都在极力采取更趋于地区性、全国性乃至国际化的商业定位，唯有银行企业依然受到当地经营的严格限制，眼看着世界商业潮流剧烈变化而自己动弹不得。 此外，有关银行与证券业务合并经营的讨论已经继续了数十年。随着市场的不断扩展及国际化商业竞争的日趋激烈，美国银行系统缺乏协调与难以多元化经营的严重缺陷，越来越凸显出来。因此，从1989年以来，在一些个别的案例中，政府开始尝试允许一些商业银行控股企业有限度地介入证券交易活动。其后，掀起轩然大波的大型银行金融机构的合并计划，如花旗银行与旅行家集团的结合，致使这场争论变得更为紧迫，意味着政府有意打破银行与投资银行间的壁垒，创建所谓的全能银行。 这些活动引起了人们对旧管制条例的深刻反思，唤起改革呼声一片。过时的法规开始陆续被一系列新法规所代替。比如：1980年的《储蓄机构取消管制与货币控制法案》；1982年的《储蓄机构法规》；1994年的《里格－尼尔州际银行与分行效率法》；1999年的《Gramm-Leach-Bliley金融服务现代化法案》（见图表1）。 显然，美国银行业的松绑过程是自下而上推进，并非从上到下传达。改革的要求首先反映在基础结构的操作层面上，随后促使政策制定者实施多项政策改革。其间，政策制定者与金融机构共同上演了一出追赶游戏。 金融机构不断发明诸多方法去提高效率或逃避管制，监管者因此不得不努力跟进，并不断修改他们的管制条例。随着金融机构和产品市场加速日新月异，政策制定者也必须审时度势加快跟进。然而，面对种种似是而非的情形，在监管那些有意率先采取冒险活动的私营企业时，政策制定者常常显得缺乏远见且力不从心。 不仅如此，法规的制定还是一个单调而冗长的过程，它需要法律制定者付出巨大努力，须集立法者与行业为一体，去改写或重建已经实施多年的法律。在这些法律被改善运用之前，有若干法律可能已完全不切实际，并且不适应当代商业操作环境，以致于它们在长时间内桎梏着企业的商业操作。 二.储贷危机与监控体制重建 1980年代，美国曾发生了储蓄放贷协会危机。可以说，这场危机与当时金融限制性法规的调整，特别是部分禁令的解除，有着直接关系。 当时的储贷会(S&Ls)，也称储蓄机构，其初始职能主要是补充商业银行的金融服务。商业银行的服务对象主要是企业客户，向他们提供短期商业贷款；而储蓄机构主要是面向那些希望得到长期房屋抵押贷款的小额消费者。由于储蓄机构的资产负债结构更具有典型的“借短贷长”的特征，所以它们更容易受到“大通胀”时期短期贷款利率高于长期贷款利率（所谓债券市场利率曲线倒置）的伤害，从而出现大量亏损甚至资不抵债的状况。 1980年推出的《储蓄机构取消管制与货币控制法案》以及1982年制定的《储蓄机构法规》，解除了许多过去对储贷会等储蓄机构的限制，其出发点是使储蓄机构获得同商业银行及其它金融机构在信贷市场更平等竞争的机会，以改善其经营状况。 一段时间内，储蓄机构显得蒸蒸日上。然而在它的背后，是被放大的储贷会对于风险活动的追求与探索。 从资产的角度看，这些在历史上曾被几乎完全约束在住房抵押贷款业务范围内的储蓄机构，忽然之间被允许拥有占其资产40%比例的商业房地产贷款业务，并被允许拥有超过资产30%的消费信贷，以及超过资产10%的商业贷款与租赁。此外，储贷会还被允许持有超过资产10%的垃圾债券或股票。 再从债务上分析，由于废除了1933年《格拉斯—斯蒂格尔银行法案》中的“Q条款”(即规定银行可以支付的利息上限)，再加上储蓄保险额从4万美元上升至10万美元，储蓄机构便觉得有机可乘，力图抓住行业快速成长的机遇，开始为其客户派发高于竞争者利息的多种名目的担保协议。其结果是，这种缺乏管制的做法造成储蓄机构大量贷款及高价吸储，极大地增加了储蓄行业自身资产与负债的双重风险。而此时，又恰逢1980年代早期的高利率以及严峻的经济形势倒退，从而使得整个行业进一步走向恶化。 利率的突然增长，引起了储贷行业基金与存款业务成本的大幅提升，使之无法与储蓄行业的资产收入与长期住宅抵押业务等形成正向互补。因为那些业务的贷款利率已经被固定在一个较低的水平上，从而令储贷行业陷入了极为被动的局面。 接下来，为了补偿这些因利息提升而造成的短缺，不少储蓄机构都冒险参与了高风险投资游戏，有意追求所谓的高回报项目。但这不仅没有解决它们的难题，1980年代初的经济危机反而造成事态的进一步恶化。结果，大量的失误与毁约在储贷机构的贷款交易中频频出现。1982年，这些机构的损失已经达到100亿美元。据有关统计，在这场信贷危机中，超过半数以上的储蓄与贷款机构于1982年底出现了严重的财务危机甚至破产。 当危机出现以后，政府不得不出面干预并出手救灾。为此，政府提议提供一笔特别基金去帮助关闭那些破产的储蓄贷款机构。于是，新的立法开始酝酿，进而产生了金融机构改革、重组与强制执行的法规，如《金融机构改革、恢复与加强法规》从1989年开始实施。这是自1930年以来对储蓄行业最具影响的重大法案。在这个监管条例之下，一个新的储贷会监管机构——储贷监督办公室——正式成立，它对储蓄活动实行新的监控管理，并重新实施了1982年以前对于储蓄行业有关资产选择的限制。同时，它提高了准备金的比例，并向储蓄行业提出了与银行相同的监管标准要求。 至此，救援储贷行业的活动以耗资1500亿美元告罄。这是有史以来纳税人支出的最大一笔税金，也是对美国公众信心与财政的一次具有崩溃效应的沉重打击。除此之外，储贷危机中有关法规的调整，还直接造成了对于储蓄保险的重大影响。 《格拉斯—斯蒂格尔银行法案》的一个产物就是创立了联邦储蓄保险公司（FDIC），它第一次实施了为每个银行储蓄账户提供4万美元的保险金业务（后来通过《储蓄机构取消管制与货币控制法案》增至10万美元）。 设置这个安全网络的目的，是为了增强公众对于银行系统的信心，并防止银行的失败。但是从另一个角度来看，提供这种存款保险意味着无论银行的表现如何，总是靠保险金额担保着客户的储蓄，这种情形很容易引起银行不顾风险地追求高回报，从而引发道德与行为准则的危机。 这在当时是一个非常严重的保险通病，而储贷危机更是敲响了警钟：一场储贷危机，几乎耗尽了联邦储蓄保险公司的全部保险基金，最终不得不求助于全体纳税人为其承担义务。 为此，新的储蓄保险法案于1991年正式制定，旨在改革储蓄保险与监管政策。这项法案就是《联邦储蓄保险公司改革法案》，其中缩小了储蓄保险的范围，制定了约束大型金融机构too-big-to-fail的政策。而且，还针对一些特定的活动设立了适量资本标准。其结果是鼓励银行去储备更多的资金，以防范因过度风险活动而造成的损失，不至于让国家与银行本身遭受过大的损失。 储贷危机是金融行业为其盲目解除监管法案，同时又没有建立新的合理的监管规范而付出的一次最为昂贵的学费。这再一次证实了，银行界具有需要密切监控与严格管理的特殊性质。尽管储贷危机确实受到一些外部因素的影响，但是问题的关键还是出在银行内部的管理失当——随意为高风险行业贷款，盲目介入它们并不熟悉或缺乏有关基础知识与风险管理的领域，监管法规与职责不仅丧失甚至遭到否定。而当问题出现的时候，储贷会及其监管系统又缺乏能力作出快速反应和调整，坐失了早期防止事态进一步恶化的解决时机。 一些人一再抱怨时局与外部高通胀经济的影响，而真正的问题是银行介入了过多的风险活动，这些高风险活动已经令银行无力抗衡经济或时局的震动，稍有风吹草动都可以让银行陷入重重困境。这些不仅说明了对于银行业实施严格监控管理十分重要，同时也说明，1980年代的金融法规的改革不能简单地理解为解除法规或自由化的过程。其实，它是一个法规调整或者说重建法规的过程，目的是要找到新的方式去监管那些一时被解除了监管的金融机构。 三.现代金融监控体系——《巴塞尔资本协议》 当今的政策制定者愈来愈重视银行风险资本金的保障作用，极力强调银行的充足资本比例与金额，认为它是保障整个体系安全与稳固的基础。美联储的几位高级政策制定者曾将21世纪的银行监管定义为是资本监管的世纪。 银行的业务操作主要基于杠杆原理，即一边负债于存款户，一边借贷给企业、政府和个人。在银行的负债表上，有一块称作银行自有资产的部分，也叫做资本，是属于银行的私有财产，也是成业立行的本金。不难理解，在银行的操作中，这笔底金越厚，它就越能吸纳损失、继续履行其金融义务、对抗恶性经济环境，从而立于不败之地。相反，若银行的操作对存款依赖过大，则一旦有风吹草动，如遇存款者提款、资产与负债额不相抵时，银行便容易陷入破产的窘境。 对于现代银行业来说，资本在银行监管中占据了突出的位置，是因为银行已经进入到一个服务与产品更为动态化、多样化的操作环境。这些变化极大地增加了监管者观察并细致有效地分类监管某一项产品或服务的难度。监管者的注意力也已经从对于产品的关注转移到针对风险活动上来。 实际上，表面相同的产品，风险差别可以很大；此外，很多新增的产品可以完全避开法规的监管。这使得一些所谓的严格限制条例常常显得无效，甚至起到了反作用。因此，监控者学会了特别关注银行所涉及的风险度，而非某项具体产品本身。所以，政府要求银行储备适量的资本，既可以预防银行在各个领域潜在的风险亏损，又无需过多地陷入银行可以或不可以涉及的某种具体业务的细节活动中。 在国际金融行业里，人们的注意力也转向了资本的储备值，特别是当前各国银行目睹并经历了不断加剧的银行国际化分支运作，银行界也在呼唤着实施统一的国际化资本法规，以维持一个健康的国际银行操作环境。 美国的立法机构已经单边制定了两个法规，即1978年的《国际银行法规》（IBA）和1991年的《外国银行的强化监控法规》。其目的在于让大量的外国银行受到类似于美国国内银行的监督与管理，并减少人为的不必要的银行机构间的竞争。 《巴塞尔资本协议》也在试图朝这个方向努力。这是一个多边国际协议，要求所有的参与国家都要遵守该协议，同时也是为了帮助维持国际间竞争的平等性，即不会由于缺乏统一的资本标准限制，而将某一国家或某个金融机构置于一个先天不利的竞争环境之下。 ● 1988年的《巴塞尔资本协议》 1988年，在10个国家的大型银行间推行了《统一计量资本和资本标准的国际协议》，简称为《巴塞尔资本协议》，也称“巴塞尔I”，由巴塞尔银行监督委员会制定。这个以设定风险资本为基础的协议，直到今天还有效。它系统地提供了银行在涉及创新与业务拓展活动中，有关风险值的程序与定量分析方法。其中最为重要的是，它还针对大型金融机构那些没有在银行资产负债表上反映出来的活动，即表外运作，进行相关的分析与测定。它要求银行准备至少8%的资本，随时准备用以平衡它们自身陷入的风险与亏损。 资产的衡量主要取决于银行的政府债务、银行贷款或公司借债，并得到不同的评级与计算，从而需要储备相应的资本。这个运用资本控制的协议，明确而系统地回应了银行组织的风险组合，并提供了更大范围的风险防范解决方案。它同时鼓励银行从事流动性强、低风险的投资活动，并培育了工业国家之间相互协作、集体有效地管理监控的国际型金融体系。 目前，这种以风险资本储备为基础的限制体系，已经被证实是在国际银行体系运作中的一种稳定力量。尽管它本来只是针对大型银行而言，但是如今，国际上大大小小的活跃金融机构，即便各自的规模与运营结构互不相同，都已经广泛地接受了《巴塞尔资本协议》的风险资本标准。虽然这个协议在基本信用风险分类等方面尚存有争议与缺陷，但协议已经被视为当今有效评估风险度并减少操作风险的最为有力的法规。 随着这个法案的推出与实施，银行界平均的资本比率得到了提升，很多美国银行持有的保障资本都超过了协议的要求。这个资本比值的提升，大大地增强了银行资本位置，并显著地降低了银行的失败率。在2001年美国公司出现的严重倒退与随后的经济缓慢复苏中，美国银行都没有受到太多的拖累，其中主要应归功于银行自身强有力的资本储备。 ● 1996年《巴塞尔资本协议Ⅰ》的市场风险修正协议 “巴塞尔资本协议I”重点是针对银行的信用风险，因为它是银行的主要风险。但是，随着更多的银行越来越多地参与资本市场的投资活动，它们已经持有大宗组合交易，其中，市场风险已成为一个具有支配性的风险指标。大量的银行丑闻也表明，市场风险正在成为具有实质性的风险因素，这种风险可以造成银行偿还能力严重不足甚至破产，比如英国老牌银行巴林银行的倒闭。 为了能够有效地抵御这种市场风险，巴塞尔委员会于1996年发布了《巴塞尔资本协议Ⅱ》的市场风险修正案，其中针对银行交易中的市场风险，基于银行内部市场风险模型，委员会规定了银行最低资本要求。 ● 巴塞尔资本协议（2004） 虽然“巴塞尔协议I”取得了令人瞩目的创新成就，但在许多方面与操作中，它依然显得笼统机械。比如，它将所有的公司贷款统统纳入同一种类别，且只能运用同样的风险指标来衡量资本。而事实上，公司的贷款可以代表着许多信用评级及非常不同的风险形式。运用同一指标，势必鼓励银行持有高风险低信用的资产，而惩罚比较安全的投资项目。此外，经历了数十年的金融创新之后，银行已经大大扩展了经营规模，其各类活动与复杂性也大大增加。这些都不是传统的简单指标所能囊括和精确计算的。这对银行的监管部门也提出了严峻的挑战。监管部门便开始运用两个新式武器：一是强调银行内部的监控，二是调动外部市场的戒律。 综合种种争论与建议，巴塞尔银行监管委员会最近一直在修改这项协议，并初步提出了修正协议——“巴塞尔协议II”。该协议拟于2004年正式定稿，并于2007年开始实施。 “巴塞尔II”由三个互为补充的部分——“三大基础”支撑： 第一部分：更新了资本储备金的最低衡量标准。新协议包括了更多的风险分类，增强了对风险的敏感度。如同1996年的“市场风险修正案”一样，“巴塞尔II”允许成熟的大型银行企业运用其内部风险分析模型去计算该企业的信用风险所需要的资本。这个协议第一次让大银行在不同于小银行的管理条例下进行操作。 第二部分：强调银行自身内部的监督和控制。此部分旨在保证银行有适当的风险管理政策及相应的程序步骤，自身能决定和保证充足的资本储备金，以与其风险活动相匹配。 第三部分：启用市场机制来配合银行监管。主要手段是让银行的风险与资金状况变得更为透明，以便市场的参与者——债权人、股东、市场等级鉴定师，能更准确及时地掌握银行的信息和表现，以利于他们通过债券和股票市场对银行进行奖惩处罚。 总而言之，“巴塞尔协议II”标志着系统工程学在银行监管改革中的创新应用，也标志着银行监管部门调动一切可以调动的积极因素来充当监管的同盟军，共同配合实现监管的任务。该法规将成为未来数年间，国际银行交易与合作的新的准则与标准。这个法案的出台，标志着当大型银行在新时期里日趋国际化与复杂化时，金融监管系统也在进行着自身的改革与重建，且需要不断地深入持续下去。■