评论：金融和经济之外的启示

　　金融立法与监管的变法，实际上还是一个政治问题，需要被敏锐的政治家抓住机会

　　骆宁 菁/文

　　启示一：金融改革开放的政治机遇

　　虽然1980年以来，美国银行法律和监管体制的变法顺应了宏观经济变迁、技术进步、全球化的大趋势，但必须看到的是，金融立法与监管的变法，实际上还是一个政治过程。在其利益平衡过程中，立法人与监管人的构想选择会影响、改变新体制的定型。

　　罗斯福“新政”时代制定的金融法律法规的过时性，早已受到广泛的批评指责。但是，在美国这样一个大国里，像银行变法这样的动作，无疑会触犯到许多人的利益。而受到损失的少数人，往往比得到好处的多数人更能拧成一股劲儿，阻止改革的进程。那么，是什么使形势在1980年左右发生了变化？变法为什么在那段时间发起、完成，而不是推后或更早？这些并不能简单地用大环境、大趋势来解释，而是有它特定的历史机遇。

　　研究监管历史的学者指出，监管体系发生转折性的变革往往需要三方面的条件，而这三个条件在1980年前后都出现了。

　　条件一：利益的趋同与集中

　　1980年之前反对存款利率开放最卖力的实际上不是商业银行，而是储贷会等储蓄机构(S&Ls)。因为当时的法律允许储蓄机构的存款利率上限可以比商业银行高半个百分点，而储蓄机构的游说力量是十分巨大的。

　　然而，“大通胀”对储蓄机构和商业银行的生存本身都造成了根本的威胁，使这半个百分点的差别显得毫无意义。于是储蓄机构也转而积极地推动利率开放以自救。利益趋同与集中，也使1933年的《格拉斯—斯蒂格尔银行法案》、1980年的《储蓄机构取消管制与货币控制法案》和1999年的《金融服务现代化法案》这些囊括众多方面的“大法案”，比是否废除联邦储蓄保险这样的专项法案更容易通过。因为“大法案”使诸多利益集团都能分沾好处，同时分散了它们的反对力量。

　　条件二：监管当局之间的竞争

　　虽然政府机构的本能是要多管，但美国银行监管当局，如美联储、货币监理署等，眼瞅着传统银行业被非银行业挑战、侵蚀、围攻，被动地陷入了“少管，还是更少可管的”(regulatingless, orgnivahless to regulate)的两难局面。

　　事实上，美国银行监管当局出于维护美国银行业的考虑，多年来默许甚至鼓励金融业在这方面突破过时的法律限制的努力。格林斯潘1987年接任美联储主席后，就多次在国会作证时以及在其它场合指出，当时的银行法律使美国银行受到国内金融机构和外国银行的双重夹击，处于不公平的劣势竞争地位，而这对银行系统的稳定是不利的。

　　其后的10年里，美联储逐步降低、放松了具体的监管指标，来鼓励金融业的混业经营试验，并从中学习、积累监管金融混业的经验。至此，美联储在1997年得出结论，认为解除金融分业经营的法律规定有利于提高银行的效益，从而有助于银行的稳定。

　　作为美国银行重要监管当局的美联储，在这方面搜集的大量数据信息，进行的深入细致的分析研究，以及得出的倾向性结论，也对1999年《Gramm-Leach-Bliley金融服务现代化法案》出台及最终解除金融混业经营的禁令做出了重要的贡献。这可以说是“执法喊变法”的一个典型例子。

　　条件三：政治形势的成熟

　　只有利益的趋同集中和监管当局的竞争还不够，还需要政治形势的成熟，并被一些敏锐的政治家抓住机会。1980年前后就是如此。

　　首先，是“小政府”观念的兴起。从1932年罗斯福上台到1980年卡特政府执政，这期间可以说是以“新政”思想为基础的“大政府”观念主导的时代。旷日持久的越战使美国政府财政恶化，通胀不止，于是怀疑新政理念的人越来越多。

　　其实，即使没有越战拖累的其它发达国家，也面临着福利国家负担过重的问题。随着撒切尔夫人和里根总统的上台，“小政府”的主张正式成为执政的强势理念。在他们上台之前，放松政府对商业管制的呼声就已很高，而且并非只喊响了金融一个领域。

　　过去受到政府管制的许多行业，如航空、电讯、天然气等等，都纷纷在那个时期拆组、解禁。1980年的《储蓄机构取消管制与货币控制法案》也是在里根上台以前，在当时参院银行委员会主席Proxmire主持下制定，由卡特总统签署成为法律的。

　　其次，是“大通胀”迫使所有人，不仅仅是政界，而且是普通民众，都强烈感觉到危机的压力，无法再安于现状了。

　　危机使大家都坐不住了。当持“小政府”主张的人登高一呼，众人便聚集在他们的旗帜下面，终于启动了变法的第一步。由于银行的改革开放顺应了大环境大趋势，所以一旦发动就很难逆转了。

　　启示二：政治过程中结构惰性与既得利益有弊也有利

　　作为一个对话、咨询过程的政治，总是和机构惰性与既得利益形影不离；而对于这两方面的批评指责，也永远伴随着政治过程。

　　例如，国会的惰性、行动缓慢和利益纠葛，使它不能及早作出清算储贷危机的决定，使纳税人多付了几千亿美元。又如，有一种意见认为，旧法对银行的过度保护使它市场竞争力的成长受到了极大的约束。也就是说，在银行和其它储蓄机构的游说下，旧体制让银行家们多过了几年舒服日子，但却使银行业损失了时间，使其资产被竞争者掏走了许多。

　　但是，机构惰性与既得利益并不见得总是坏事。例如，滞后(但不是过慢)的立法立规给了实践者时间，以形成新的行为标准和行业规范。如果在新机构发育成熟之前就过早地在法律上定型，是不利于新生事物成长的。

　　又如，“既得利益”者中很多是本行业的实践者，他们通过游说、咨询、作证等渠道参与立法立规的过程，促使新法新规对他们已经形成的经营方式加以承认。而新法新规一旦出台，是要对他们行使执行权力的，但如果新法新规是参照他们的既成方式来制定的，则执行起来就比较容易，不太会出现“立法容易执法难”的现象。

　　新政时代的一系列金融监管法律的建立，也是借助了大萧条的严重危机。那时建立的“分业——限利——局域”体制，对于稳定金融体制，恢复民众信心，起了关键的作用。但此后，由政府严格管制之下衍生出来的各种既得利益是如此之顽强，非得要靠着近半个世纪后的另一场大金融危机—大通胀，才有了彻底改革的机会。■