“和平条款”到期 世贸本轮多哈谈判前途难测

　　本报记者 黄一琨 北京报道

　　“欧盟在分阶段削减农业出口补贴方面提出了新的建议，并且考虑到了发展中国家的利益。但是这一点在WTO成员国当中认识不足。”1月8日，在北京访问的英国贸工大臣帕特里夏·休伊特说。

　　休伊特与美国贸易谈判代表佐立克一样，认为农业问题谈判的迟滞会影响整个一轮多哈会谈的进程，而这一点已经成为许多世界贸易组织(WTO)成员国的共识。亚欧会议工作组关于经济发展的报告承认，多哈回合谈判的“许多期限已经错过”。WTO总干事素帕猜说：“挫败感正在加剧。”

　　不平的和平条款

　　这一点在2003年9月的坎昆会议上得以证实。由于在这一次会议上，发达国家与发展中国家在一些主要问题，尤其是农业补贴上没有达成任何协议，自1994年开始实施的保护发达成员农业补贴不被起诉的“和平条款”(peace clause)将停止实施。贸易专家对和平条款实际终止的时间尚有争议，一般认为是2004年1月1日，即世贸组织农业协议生效9年之后。但农业协议将“年”定义为成员承诺表中规定的“日历年、财政年或运作年(marketing year)”。由于欧盟和美国等成员的承诺表是采用运作年，所以有些专家认为，对于谷物和奶制品等主要产品的“和平条款”要到2004年年中才失效。

　　和平条款是乌拉圭回合世贸谈判农业协议的第13条，条款的描述主要是各成员国同意在针对国内贸易补贴措施提出投诉时适当克制。一些人士认为，如果没有这样的要求“适当克制”的条款，发展中国家对于发达国家农产品出口补贴政策的愤懑早就会演化成“以眼还眼、以牙还牙”的争端。而在其他领域，这样的争端无处不在，最近美国与各国在钢铁上的争端就是一例。

　　商务部农业处的一位官员认为，和平条款的存在无疑使发达国家的农业补贴行为披上合法的外衣，而发展中国家对他们的行为没有可制约的手段。

　　1994年关贸总协定和“补贴和反补贴措施协议”规定，如果一个成员国能够拿出显示其国内市场受其他成员国补贴影响的证据，农业协议允许的大多数补贴应受到WTO争端解决机制的约束。和平条款的存在直接限制了这一规定的效力，因而对于有补贴能力的发达国家具有重要意义。而发展中国家则声称自己孱弱的农业深受其害。

　　经合组织的报告指出，仅在2001年一年，该组织成员国的农业补贴使得纳税人和消费者付出了2300亿美元的代价。2002年，联合国粮农组织宣布，欧盟为奶粉提供的出口补贴达到了国际市场价格的60%，而黄油是136%。为此，牙买加饱尝欧盟奶制品倾销之苦，便宜的欧洲奶粉正在取代牙买加本国生产的牛奶，成为牙买加奶制品产业的原料。同时，印度也只能望国际奶制品市场而兴叹。

　　1962年由欧盟的前身欧共体开始实施共同农业政策(CAP)，它对欧盟国家的农产品推行高额价格补贴，在现行CAP的保护之下，欧洲农民生产牛肉、羊肉及各类谷物食品时完全可以不顾市场需求，任意行事，这使得欧盟的农产品相对于新兴市场国家极具“竞争力”，而欧盟每年为CAP支付的金额达450亿欧元，相当于欧盟整个预算的一半。

　　欧盟委员会在2003年7月10日公布了欧盟共同农业政策中期评估报告，提出了将农业补贴与产量脱钩等一系列改革方案。这将是欧盟共同农业政策自1962年实施以来最重大的改革。根据这项方案，今后欧盟对农民的直接收入补贴将不再与产量挂钩，而是将获得补贴的条件与环境、食品安全、动物福利等标准相联系，并通过新的农业补贴审计制度对有关标准的贯彻实施进行有效监督。新方案还提出通过对小农户免税等补贴措施实质性增加对偏远地区农业发展的支持。这种所谓的以农业综合发展取代贸易保护主义的做法虽然是“老欧洲”一次艰难和大胆的改革，但是结果依然令人失望。在这次改革方案中，没有降低发展中国家进入欧盟市场关税的内容，在市场准入方面也是一片空白。并且，由于法国等国家的坚持，欧盟的实质性改革将极有可能推迟至2006年。

　　贸易专家担心由于和平条款到期，欧美这两大农业补贴方2004年将会面临大量给WTO的起诉案，棉花、大米、奶制品和食糖等产品尤其成为众矢之的。《经济学家》杂志认为，随着和平条款的失效，世界上最大的贸易体，同时也是最大的农产品补贴者的损失将会超过收益。面对自己倡导的自由贸易机制，面对发展中国家可能的诉讼，发达国家要做的只能是消除补贴，弥补损失，如果不这样做，从而破坏了多边贸易协调机制，结果将会更为严重。对这一点，为了国内选战而贸然提高钢铁关税的小布什总统体会很深。

　　专家一般认为，如果有案件提出的话，大多会是因为“严重损害成员利益”，例如，竞争对手由于补贴而压低价格，或者将对手的产品挤出本国或出口市场。但直至目前，WTO有关农产品的案子并未涉及“严重损害”的问题。但情况也许会发生变化。《经济学家》认为，巴西将成为第一个挑起事端的国家。2002年，巴西就棉花补贴在WTO向美国提出起诉，理由就是“严重损害本国棉花产业”。巴西认为，和平条款不适用于该案，因为美国对棉农的补贴高达30亿-40亿美元／年，大大超过其1992年承诺的最高水平。而在2003年，巴西农业贸易委员会国际农业谈判委员会向联邦政府建议，9月在坎昆召开的WTO部长会议上不接受将在年底失效的和平条款。

　　对中国的影响

　　对于和平条款的失效是否会引来贸易战，专家们并不持完全悲观的看法。对外经济贸易大学WTO研究院的屠新泉博士认为，和平条款只是一揽子贸易协定中的一款，它的失效带来的影响也许并不很显著。

　　商务部世贸司的一位官员则称，坎昆会议的失败使得今年有一系列条款会失效或更改，和平条款并不是他们关注的重点。

　　农业处的一位官员则认为该条款到期对于发展中国家是一件好事。在我国入世谈判时，主要的农产品出口国曾经要求我国在农业补贴问题上接受比一般发展中国家更为严格的约束性承诺，我方谈判代表拒绝接受这一条件，导致谈判破裂。该官员认为，中国在入世之时已经承诺取消农产品出口补贴，和平条款的到期不会带来什么影响。

　　北京大学中国经济研究中心教授卢锋认为，我国90年代曾有过的农业补贴是特定环境下宏观稳定政策的一部分，与欧盟、美国和日本的补贴政策有质的差别。而我国在蔬菜、水果、水产品、蜂蜜等很多农产品上具有出口竞争优势，主要是生产过程中劳动力密集的特征带来的成本优势，而不是政府补贴。

　　尽管身处争端之外，但是人们仍需关注多哈回合谈判，以及它所代表的自由贸易体制会走向何方。休伊特说：“和平条款的到期表明我们有更大的责任去改革现状，消除贸易争端。因为它使我们的世界更加安定和繁荣。”

　　但是2003年12月15日在日内瓦召开的WTO总理事会会议上，主题仍是无休止的争论和指责。发展中国家，特别是以巴西、阿根廷为代表的21国集团强烈要求取消农业补贴，而发达国家却避重就轻，竭力要求着重讨论“新加坡议题”，即贸易与投资、贸易与竞争政策、政府采购的透明度和贸易的便利化这四个议题。这也是在7年前新加坡部长级会议上提出的议题。

　　屠新泉认为，作为突破点的农业问题的解决，最终的结果很可能是发达国家在农业问题上做实质性让步，换取发展中国家在投资和服务贸易问题上的退让。但是与投资和服务贸易相比，农业问题显然分量更重，所以在谈判中，发展中国家的谈判余地较小，“手中的牌不多”。而在错综复杂的国家利益中达成共识似乎更加艰难，有些人因而对WTO的决策机制产生了怀疑，这其中甚至包括欧盟贸易代表拉米，他把WTO称作为“中世纪的组织”。一些乐观主义者则提醒说，之前的贸易回合谈判花去的时间同样超过预期，乌拉圭回合谈判预计用3年，实际用了8年。这样看来，坎昆的失败依然在可接受的范围内。

　　现实的国家利益使得一些发展中国家对于全球化和自由贸易心生不满，屠新泉认为，中国在多哈回合中不能期望得到很大的利益，因此也不必付出太多，但是中国需要坚定对全球自由贸易体制的信心，因为中国的劳动力比较优势为自己带来了全球制造业的转移，正是毁誉参半的自由贸易机制带来了这样的福祉。