李齐云

　　自20世纪80年代起，税收制度改革成为一个全球性的热门话题。受供给学派拉弗等人减税思想的影响，西方主要发达国家围绕“降低税率、减少优惠、扩大税基”的原则对税制进行了改革和调整，税收政策具有明显的减税、刺激供给的新自由主义特征。2000年以来，为了应对全球经济增长放缓的局面，世界上许多国家，尤其是经济发达国家纷纷采取措施改 革本国的税收制度，演变成为新的世界性税收改革潮流。鉴于世界性税收改革可能对世界经济及我国经济产生重大的影响，我们必须给予高度的关注并采取恰当的措施以应对之。

　　一、新一轮世界性减税浪潮基本形成

　　近几年来，随着经济全球化的加快发展，世界上许多国家尤其是经济发达国家纷纷采取了减税政策，推出了减税计划和方案，调低总体税负。这些国家包括美国、德国、法国、加拿大、比利时、澳大利亚、英国、意大利、瑞典、荷兰、葡萄牙、爱尔兰、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿尔巴尼亚、希腊、捷克、印度、巴基斯坦、以色列、沙特阿拉伯、马来西亚、哈萨克斯坦、印度尼西亚等。目前这一减税浪潮汹涌澎湃、势不可挡，并有逐步扩大和蔓延趋势，表明新的世界性减税浪潮已经基本形成。

　　二、各国税制改革的共同特点和政策目的

　　各国税收改革采取的措施虽各有差异，但也有相似的特点和政策意图：

　　(一)直接降低公司所得税税率，并且是公布连续几年的中期性持续降税

　　比如，德国2001年至2005年，将把企业所得税税率从40%降至25%，企业出售股份所得不再征税(原税率为40%-50%)；法国自2000年开始降低公司所得税实际税率，主要是降低公司所得税10%的附加税率，2001年降到6%，2002年降到3%，2003年全部废除。由个人控股达75%，且年销售额低于5000万法郎的小型公司，其第一个25万法郎的利润在2001年适用25%的低税率(普通税率为33%)，2002年降至15%；加拿大自2001年起，企业所得税税率由28%逐步降低，到2004年将降至21%；澳大利亚2000年7月1日起把公司所得税税率由36%降至34%，2001年7月1日又降至30%，并对个人持有一年以上的资产减半征收资产利得税。此举的目的在于：在经济处于衰退或可能出现衰退的情况下，相当多的企业经营困难，为了维持企业运转，控制失业的大量增加，政府通过降低公司所得税税率，扩大企业的盈利空间，减少或避免企业的亏损，缓解企业的经营困难，减弱失业率上升的压力。

　　(二)降低个人所得税的实际税负

　　各国的做法大体包括两个方面，一是直接降低边际税率，二是提高个人所得税的扣除额(即免征额)，也就是缩小税基。最有代表性的国家是美国。美国国会2001年5月通过了布什总统提出的减税法案，宣布在未来10年内将减税1.35万亿美元，全面降低个人所得税税率，并简化税率级次。个人所得税最低税率当年由15%降低到10%；到2006年，最高税率将从39.6%降到35%，36%、31%、28%三档税率都分别降低3个百分点；未成年子女的税收抵免额从500美元提高到1000美元；遗产税的免征额由减税前的67.5万美元增加到2002年的100万美元，2009年的350万美元，最高边际税率由55%逐年降至45%，2010年取消遗产税，届时只保留赠与税。德国2001年至2005年间，个人所得税的最低税率由22.9%降至15%，最高税率由48.5%降至42%，个人所得税的基本免税额由年收入13499马克提高到15011马克。法国2000年至2003年间，个人所得税的最高税率从54%降至52.5%，6级税率中的前4级也大幅降低。

　　(三)对企业投资给予税收优惠

　　比如美国对新设备的投资给予加速折旧，简化折旧的计算程序，对R＆D费用继续给予20%的税收抵免等。马来西亚在2002年预算草案中的税收政策方面，出台了一系列的所得税和费用扣除的优惠政策，包括对投资鼓励、出口服务以及中小企业跨国经营等多项优惠政策。

　　由于西方发达国家大都实行的是以所得税为主体的税收制度，因此，近期税收改革的重点是对所得税制度进行了调整，而流转税(间接税)改革的动作不大。

　　三、世界性税收改革的主要原因

　　世界各国进行税收改革的具体背景和具体原因不同，但也有一些相同的原因。

　　(一)应对经济全球化带来的国际竞争的日益加强

　　各国的开放政策和科学技术的发展使国际间人才、资本、技术等生产要素的流动越来越频繁，世界经济呈现出全球化趋势，主要表现在：国际贸易迅速增加；国际资本流量扩大；直接投资增加；劳动力流动加快；经济区域化作为经济全球化的一种重要形式发展得也极为迅速，等等。经济全球化使要素的流动性增强，而要素之所以全球流动是为了寻求最优税后回报率。所以影响要素流动的因素中除了资源和投资环境外，税收也是一个重要的因素。特别是发达国家之间由于经济发展水平差别不大，税前回报率差别也不大，因而税收对要素流动有特别重大的影响。税收竞争是国际经济竞争的重要手段，其实质是经济竞争。但税收竞争与经济竞争又有区别：后者的主体是大大小小的企业家，而前者的主体是各国政府。若政府的决策正确，就可为本国的经济主体创造有利的地位，从而使自己的国家在国际经济竞争中处于有利地位。一旦一国降低生产要素的税负，世界上的生产要素就会迅速向该国流动，这会造成其他国家生产要素和税基的流失，使其在竞争中处于劣势。为了防止“产业空心化”和税基流失现象的出现，其他国家会马上采取类似的减税措施。这就是许多发达国家纷纷采取税收改革的重要原因之一。

　　(二)应对世界性的经济增速减缓和滑坡

　　近些年来，西方主要发达国家的经济陷入低谷，特别是亚洲金融危机后，经济萧条的阴云密布全球。如何遏制经济衰退，刺激经济回升，是各国政府必须正视的最严峻的问题，这使得信奉实用主义的各国政府不得不去检讨自己的政策。近一、二十年来，多数西方国家的政府信奉并采纳了新经济自由主义的理论和政策，采取减税、削减或控制社会福利支出、控制货币发行量等一系列的经济措施，以抑制通货膨胀，刺激经济回升。这其中最为引人注目的就是以降低税率，扩大税基，简化税制等为基调的税制改革。一旦经济出现滑坡和衰退迹象，许多国家的政府便拿出税收改革的利器以应对之。因此，在世界性经济滑坡的形势下，各国对本国的税收制度进行适应性调整就不足为奇了。

　　(三)经济理念发生重要转变

　　按凯恩斯学派的理论，经济衰退、高失业率的根本原因是有效需求不足，而私人部门由于悲观预期难以启动有效需求，所以，政府应采用增加政府支出、扩张财政赤字、增发货币等手段积极干预经济生活，扩大有效需求。几十年来，西方主要发达国家都逐步形成了一套能对经济实施全面干预的税收制度，其主要特征是高累进、多优惠。但是，到了上个世纪70年代主要发达国家相继进入了“滞胀”时期，面对这种情形，凯恩斯学派的理论与政策已显得力不从心。在这种情景下，各种反凯恩斯学派的非主流学派如货币学派、供应学派等经济新自由主义乘机而起。这些学派经济理论的共同特征是强调市场机制的作用，主张减少国家对经济的干预。以美国为代表的西方发达国家近二十年的经济政策中，都贯穿了新经济自由主义的思想。美国布什政府的经济理念是，经济发展的源泉在企业和家庭，而不在政府。美国需要的是小规模政府和更宽松的环境。财富是由勤奋工作、敢冒风险的人创造的，而不是政府。布什认为：上世纪80年代降低个人所得税边际税率推动了风险资本的产生，现在正是这些风险资本支持着网络技术和其他技术的增长。新技术正在通过帮助公司取得新效率而提升创造性的经济增长，“低税收、有限管制、贸易开放的国家比之更大、更集权的政府和税负重的国家增长更快，能创造更多的就业机会，享有更高的生活水平”，因此，“政府应当把尽可能多的资源留给那些产生新思想、创造更多就业和更大财富的企业和公司”(布什语)。旧税制造成纳税人横向不公平，而高度累进的税率造成人们的重税感，挫伤了人们工作的积极性，降低了对私人储蓄和投资的刺激力，致使经济缺乏活力，效率日见低下。相比之下，布什政府在制定经济政策时，更推崇“里根经济学”，即通过减轻税负，提高家庭消费能力，增加私人投资，短期内刺激经济回升，也有利于长期经济增长。布什执政伊始提出“减税法案”的宗旨是“降低所有纳税人的负担，使低收入的纳税人受益最大”，增进税收公平；减轻企业和家庭税负，以刺激经济繁荣。

　　(四)原有税制存在弊端

　　1.边际税率过高，抑制劳动的积极性，不利于私人储蓄和投资，不利于经济的发展。许多发达国家所得税制的突出特点是档次多、累进程度高，有的国家的最高边际税率甚至超过80%。实证研究证明，劳动力的参与率和参加劳动的时间对边际税率比较敏感。当边际税率过高时，替代效应明显增强，所以高度累进的所得税制固然对增进纵向公平起着良好的作用，但却损失了效率，对于持续的技术创新和创办扩大企业不利。

　　2.名义税率与实际税率严重脱节。一些国家税制改革前的名义税率普遍较高，但由于存在着名目繁多的减免、扣除及其他优惠规定，致使实际税负率大大低于名义税率，这一方面不利于提高税收透明度，造成了人们的重税感，另一方面国家在高税率下并未取得高收入。

　　3.存在明显的不公平因素。例如，美国原税制存在对婚姻的惩罚性征税因素，已婚夫妇联合申报，往往适用更高税率，比单身要多缴税。由于补助随着劳动收入的增加而减少，有两个孩子的处于贫困边缘的单身母亲仅能得到收入增量的一半。在美国，一年收入2.5万美元、带两个孩子的单身母亲比年收入25万美元的律师适用的税率还高。

　　4.若干减免、扣除及其他优惠规定使税收制度复杂化，不仅给纳税人申报、计税带来诸多不便，而且给偷漏税行为造成了可乘之机，给税务机关执法带来了困难，使税务机关疲于应付稽查征管和防止偷漏税，难以降低管理成本。德国、美国此方面的问题尤为突出。针对原有税制存在的这些缺陷，实行改革实有必要。

　　四、世界性税收改革的效应分析

　　近期各国的税收改革由于时间不长，其效果尚不明显。但可以预见到的是，此次以减税为主要特征的世界性税改将产生以下积极效应：

　　(一)经济增长效应

　　从短期看，降低个人所得税税率，提高扣除标准，增加抵免项目等项税改措施，都有利于减轻纳税人负担，增强消费能力，增加财富积累。公司所得税增加公司资产的额外扣除，延长到期的抵免或扣除的期限，加之抵免税收使用方向的限制，有利于刺激公司投资。从长期看，降低税率，增加优惠，对改善经济预期，提升私人消费和投资能力有着积极作用。增加对教育、教师的优惠刺激，有利于增加人力资本投资和提升人力资本总体水平。接受大公司破产教训实施有利于雇员利益的税收政策，有可能减轻公司破产工人失业的社会震荡。这些都是有利于经济增长的因素。

　　(二)收入分配效应

　　各国税收改革中实行的减税措施旨在减轻纳税人的负担，以此刺激经济回升。这必然引发收入在国家和纳税人之间的再分配，在经济增长缓慢甚至是负增长的条件下，难免出现财政赤字。由此产生的举借国债、增加政府还债负担可以说是刺激经济的必要代价。由于此次税收改革各国都采取了比较谨慎的措施和步骤，估计对财政的影响不会太大。另从税收公平的角度看，一些国家采取的减税措施(如美国)有利于增进横向公平，但不必然增进纵向公平。比如，就不同收入阶层而言，个人所得税各档次税率降低，是所有纳税人包括高收入阶层同时受益的普遍措施；税基缩小的措施绝大部分是普遍适用的；遗产税免税额增加，税率降低，以至逐步取消，收益者主要是高收入阶层和部分较高收入的中产阶级。因此，从长期效应分析，减税将会普遍地减负，这将是更有利于中高收入阶层积累财富的制度调整。

　　(三)国际间的波及效应

　　在经济全球化和国际竞争日趋激烈的大环境下，各国为了提高本国企业的国际竞争力，争取获得在资本、技术、人才等资源利用方面的综合优势，不仅重视本国经济政策的调整，而且关注其他国家经济政策尤其是税收政策的变化。一旦他国的税收政策做出变动和调整，便会立即审视本国的税收制度和政策，并有可能在很短的时期内采取应对性的税收策略。近期席卷全球的税收改革潮流足以证明这个结论。

　　(作者单位：山东大学经济学院)

  动感短信、闪烁图片，让您的手机个性飞扬！