——“金融改革与金融安全”系列研究报告之三

　　伦敦作为世界第二大金融市场，它近年来进行的金融监管改革引起了全球广泛的注意。2000年，英国议会通过了新的金融法，2001年11月，又通过了新金融法的细则，并从12月1日起执行。英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家，这场金融监管改革被西方舆论称为“金融大爆炸”，并被一些全球性的投资机构称为“革命性”的改革。

　　一、英国金融监管的传统框架及改革建议的提出

　　伦敦金融市场有世界金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融直接从业人员有60-80万人，加上各种会计师及审计师，伦敦从事金融业的人员达百万之众。在伦敦开业的外国银行约有500至600家，金融交易量以万亿美元计。在金融全球化迅速发展的今天，发达的金融业给英国带来了巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。

　　英国传统的金融监管体系曾是非常复杂的体系，由7、8个法律构成，有7、8家审批与监管机构。保险业曾由贸工部与财政部双重监管，商业银行由英格兰银行(中央银行)监管，证券业由一个行业自律组织监管，住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金管理由行业监管，金融衍生产品交易由贸工部监管，等等。

　　这些监管机构相互交错，职能复杂，在金融机构分业经营的情况下虽起到了监管机构应有的作用，但随着金融业的发展和经营方式的改变，银行开始经营证券、保险；住房基金扩大业务，变成投资银行；保险公司发展理财业，抢了银行的传统生意；这些经营业务范围的变化使传统的监管框架显得越来越不适应了。

　　英国金融机构经营业务的变化起源于20世纪70年代后期。由于受到内部因素与外部因素的双重影响，英国金融业开始“混业经营”。80年代，外国的金融机构开始大举进军英国金融市场，英国的金融企业也走出国门，向海外开拓业务，金融市场竞争日趋激烈。在这种情况下，英国原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越来越突出。外国企业认为审批程序头绪太多，影响了它们开业；英国企业认为审批与监管政出多头，影响了它们与外国企业竞争的效率。但是，修改金融监管框架涉及到多方监管机构的利益，传统的习惯很难改变，金融监管改革一直没有引起政府的重视，直到80年代后期与90年代发生的一系列事情才改变了政府的态度。

　　1988年，英国的国际贸易与信贷银行几乎破产，英格兰银行进行干预才使银行体系没有陷入混乱。1995年英国的老字号银行巴林银行因为新加坡分行在亚洲投资失手，又陷入了破产边缘。事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，英国开始总结英国金融监管体系问题，认为在银行越来越深地介入多种金融活动时代，由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊病，必须进行改革。比如，央行对保护消费者利益和提高企业效益不感兴趣，而这些正是现代金融监管的重要内容。同时，英格兰银行可能会在货币政策上面临两难选择：一方面作为中央银行，英格兰银行要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，又要注意商业银行的证券交易风险，保证银行充足的流动性，防止银行陷入流动性危机。因为英格兰银行主要责任在于货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。

　　此外，银行经营金融活动的规定放宽后，一些住房基金转变成银行，银行间竞争更加激烈；消费者手中剩余资产增多，除了在银行的存款外，希望投资其他金融财产。银行替消费者经营证券业务，逐渐成为银行主要利润的来源，过去的存、贷款业务大大下降，已基本占银行总营业额的一半以下。市场上金融产品增多的同时风险也加大了。英国政界意识到，如果金融机构管理不善，出现大的金融危机，会涉及公众利益，将引起社会动荡。政府必须使国家的金融监管体系能跟上越来越复杂的金融活动。

　　1997年布莱尔工党政府执政后，首批措施就包括金融监管机制改革，立法给予英格兰银行独立地位，规定其独立负责货币政策，同时把原来由它监管银行金融活动的权力收了回来，并把原有的各种监管金融机构合并在一起，成立了专门的金融监管局，形成了不按机构监管而按功能监管的格局。这种改革有三重意图：一是让金融监管机构更加独立，不受政府更迭的影响；二是让中央银行只负责货币政策，控制通货膨胀，金融监管只负责金融市场稳定，互相不干扰，责任明确；三是统一金融活动的标准，按风险分类，无论是银行、保险公司、住房基金还是证券公司，同类活动服从同类的法律与监督。

　　英国金融监管体系改革也有一定的国际背景。1988年巴塞尔协议签约国就有监管银行以风险为基础的资本情况的义务，要求各签约国扩大监管范围，把市场风险包括进去。1992年欧洲统一市场形成后，欧盟又为银行与金融业作出了许多新的规定，包括银行自有资金情况、偿债能力的比例、资本构成情况(利率风险、汇率风险)，等等。另外，欧盟拟通过一种互相承认监管的制度避免双重监管。英国率先建立金融活动统一监管的体系，一方面可以提高监管的效率，减少交叉监管造成的摩擦、漏洞与办手续的时间；另一方面通过专业监管，可以比较各种机构的投资及风险，有助于及早发现投资风险的苗头，减少系统风险。英国虽然没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易却是最大的，提高金融交易效率与安全性有利于保持英国伦敦独特的金融市场地位。英国财政部的官员认为，英国这种“先进”的金融监管模式会在欧盟内起模范带头作用，未来欧盟国家都会以英国金融监管的模式为准。

　　二、新的金融监管体系框架与金融监管局功能

　　英国新的统一金融监管制度主要体现在金融监管局(Financial Service Authority)的功能上。金融监管局既要为英国的金融服务法制定执行的细则，又要监管银行、住房基金、保险公司、证券公司等各种金融机构的金融活动，决定惩罚与处置，是个权力很大的二级立法及执行机构，现有2200名雇员，70%来自原英格兰银行的监管部门，其余来自其他监管机构。将来，金融监管局要增加到5000多人。

　　(一)金融监管目标：

　　1、保持市场信心。金融监管局监管金融机构的经营风险，防止银行或金融机构的金融犯罪，防止经营不善引起金融市场大幅混乱，防止市场的不良运行或某些大金融机构受到挤兑而拖垮整个金融体系。

　　2、保护消费者。为此，金融监管局要求各金融投资机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明，要让每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。另外，当遇到银行或金融企业经营不善而倒闭时，金融监管局要尽量让消费者得到应得的补偿。保护小投资者利益与让投资企业承担投资风险是一个问题的两个方面。为此，监管规章制度主要是为小投资者着想的，因为大投资者一般比较清楚市场规则与风险，了解如何规避风险和赚取利润，不希望有太多的规则束缚他们投资的手脚。小投资者信息相对不足，金融知识不多，容易成为牺牲品。金融监管局要求各金融投资机构在向小投资者推销金融产品时，要详细公布产品的风险，随时披露投资的信息，以便小投资者也能掌握市场的动向。

　　3、向公众宣传金融市场。金融监管局有责任及时向公众披露市场及金融产品的信息，纠正消费者对一些金融产品及服务的误解，建立面向公众的金融图书馆，出版金融普及读物，甚至负责对青少年金融知识的教育。

　　4、打击和降低金融犯罪。金融监管局严密监管银行等金融机构的活动，防止并惩罚舞弊及经营不诚实的现象，防止并惩罚金融市场上传导错误信息或以虚假信息谋利的行为。防止黑社会、国际犯罪集团与恐怖主义组织的各种“洗钱”活动。

　　(二)金融监管必须遵循6条原则：

　　1、效率优先。金融监管局将尽量利用现有资源，少收费多提供服务。尽量做到金融活动统一监管不给金融企业增加太多的负担。

　　2、落实风险责任。金融监管局承认金融投资风险由企业经理承担，由企业来管理风险。金融监管不能代替市场，因为从长期看，市场这个优胜劣汰的机制才是监管企业的最好机制，不诚实或不善经营的企业最终要靠市场淘汰。因此，不能让金融企业机构的经理事事都去“请示”金融监管局，那等于让金融监管局去承担市场风险。

　　3、最低成本原则。新规则要有利于创造新利润，未来的利润要大于监管付出的成本。金融监管局作为二级立法机构，有权制定并公布监管条例，但任何人都可以对金融监管局的条例提出批评，金融监管局必须对各种批评作出回答。如果有人能找到更有效、成本更低的的规则，金融监管局有义务接受。

　　4、鼓励创新。监管措施要跟上新产品，而不是阻止新产品诞生。金融监管局通过加强监管服务，保证市场安全，吸引更多国际投资者。

　　5、鼓励竞争。金融监管鼓励企业之间的竞争，提高活力，而不是以监管规则去限制竞争。

　　6、保持技术领先。金融监管体制改革将提高英国金融交易的安全性，保持伦敦金融业在世界上领先的地位，保证英国金融市场在国际市场上的地位。

　　(三)金融监管局实行董事会制，董事由财政部任命，一旦任命，董事会就自已独立运行。董事会由主席及5名部门总经理兼董事组成，这5个部门(司)有3个是职能部门，包括消费、投资与保险部，存款及市场部，监管程序及风险部，另加一个运营管理部及董事会主席办公厅。

　　3个职能部门下，每个都有5位主管经理(处)。消费、投资及保险部下有5位主管经理，分别负责：消费者、投资公司、保险公司、行业标准和养老保险基金。存款与市场部下有5位主管经理，分别负责：大型金融集团、存款、市场与交易、评级、审慎标准。监管程序及风险部下也有5位主管经理，分别负责：开业审批、强制执行、风险评估、兑换管理、因特网及社区事务。此部门主管经理还负责监管金融犯罪与项目管理。

　　(四)金融监管局有自己的咨询机构，即两个顾问小组，它们协助董事会工作。一组来自金融监管局的被监管对象，也就是金融投资企业，另一组来自消费者协会。这两个顾问组的成员都是社会知名人士，以个人名义参加讨论，他们不代表企业或协会。这两个顾问组是由金融监管局任命的，财政部不参与。有两个代表不同利益的顾问组的好处是他们可以互相牵制，以防投资风险太大或投资收益太小。

　　(五)金融监管局与被监管机构维持经常性联系，通过激励机制刺激金融投资企业自己完善风险管理。

　　1、审批开业企业的手续。准备经营金融业务的企业必须向金融监管局提出申请，金融监管局批准后方可经营。金融监管局在审批时，注意企业是否有完善的管理金融风险的制度，不符合条件的企业不许开业。

　　2、对企业实行专人专管或小组专管。金融监管局要监管的对象大约为1.1万家金融企业，一般有专门的经理负责每家企业，但对集团公司也实行小组监管，小组由金融监管局跨部门人员组成。监管人员有权要求企业监控、限制或减少被他们判定的风险。

　　3、通过风险评估实施企业分类管理。金融监管局为金融投资机构进行风险评估，定出级别，按照不同的级别分类，共有A、B、C、D四类，A级代表风险很大、很不稳定的企业，D级代表风险很小，很稳定的企业。分级是一种激励机制，激励金融投资企业不断改善自己管理风险的能力，而且金融投资企业要向金融监管局交管理费，其比例按企业的风险级别而定，级别高的风险小，上交的管理费就少，级别低的风险大，管理费就高。金融监管局与A级企业保持紧密、经常性的联系，对D级企业则实行抽查，抽查某些具体类别或项目的投资。

　　4、促进企业改进风险管理能力。企业的级别每年都评，如果管理风险的能力提高了，企业就可以提高在监管类别里的地位。如果第二年仍没有改进，金融监管局就会加快审查的频率，不断派外边的审计师来审查，审查费用都要由受监管的机构出。这些审计不仅会影响金融投资企业的业务，还会加大企业的开支，因此受监管的机构只有不断改善自己管理风险的能力，才能免受金融监管局的“折磨”。

　　5、核查企业自我监管风险机制。金融监管局不强求企业有统一的管理投资风险模式，只要求企业有自我管理与监督投资风险的机制，并要求企业能说明这些管理风险机制的运行原则。金融监管局会定期来核查企业的管理风险机制是否有效，如果发现该机制并不能有效地控制投资风险，它就会要求企业修改管理风险的机制。

　　6、严密监督投资机构的反洗钱机制。金融监管局要求被监管的机构都要设立自己的反洗钱机制，设立专门的反洗钱报告员。具体地说，投资机构的业务员要对自己的顾客非常了解，知道客户的背景、业务，等等。如果发现哪位顾客存入数额巨大的现金，就必须申报现金来源。金融机构发现任何可疑的业务，都要向金融监管局上报，提交专门的报告，做得成做不成生意都需要报告。如果金融投资机构发现了这些事情不上报，一旦事发，就要被追究法律责任。

　　(六)金融监管局的监管形式可以分为现场与非现场两种。非现场监管就是根据被监管机构上交的数据来观察它的流动性比例，核查该机构是否会遇到流动性危机。现场监管就是派外部的会计师去企业审账，看企业内部管理风险的条例是否得到了执行，看这些条例是否有效，等等。

　　(七)金融监管局避免双重监管。欧盟国家即将实行母国金融监管对等的原则，即设在欧盟其他国家的分公司等机构的金融监管由母公司所在国的金融监管机构负责。英国金融监管局将不再负责对欧盟其他国家驻英国机构的金融监管，这些机构由母公司所在国的金融监管机构负责。但英国金融监管局与欧盟成员国的金融监管机构之间有对话、互相通气的机制。欧盟外的国家与英国没有这种协议，所以其他国家驻英国的金融投资机构受金融监管局的监管。金融监管局对外国金融企业的监管非常严格，审起账来格外认真，这些监管人员都是金融专业人员，他们的监管与审查可以减少大型跨国集团转移利润、偷漏当地税收的行为。

　　(八)金融监管局的经费来源。金融监管局是一个非赢利性机构，经费来源完全靠收费，这与美国监管机构的资金来源不同。美国监管金融活动的机构复杂，经费来源也不同。美联储的经费属联邦政府预算，州政府监管机构的经费来自州政府预算，美国证券交易委员会的经费部分来自于收费，部分来自于罚金。英国金融监管局收到的罚金是要上交国库的。英国金融监管局董事会下的两个顾问委员会有顾客与企业的代表，这些代表对收费的高低自然有反应，所以是一种自动调节机制。

　　三、金融监管局与财政部及英格兰银行的关系

　　金融监管局虽有很大的独立性，但它与英格兰银行及财政部也有很多密切的关系。

　　1、财政部可以代表政府向金融监管局提出具体要求，要求金融监管局执行一些国际义务。比如，英国是欧盟成员国，如欧盟出台了新的金融监管规定，政府通过财政部要求金融监管局执行。

　　2、财政部有权派人调查金融监管局的运行效率。金融监管局虽然是惟一的监管机构，但企业也可以对金融监管局的裁决提出抗诉。出现这种情况时，就要由财政部委派调查官员(Ombudsman)来重新调查，进行调停。财政部委派的调查小组由财政部官员及社会知名人士组成，他们的判决是终审。

　　3、财政部、英格兰银行与金融监管局之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，金融监管局的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。如果金融监管局对货币政策有意见，可以到会发表。如果双方意见不一，由财政部长裁决。

　　四、金融投资机构对金融监管体系改革的评价

　　伦敦的英国及外国金融投资机构对这次金融监管制度的改革多数持积极态度，但也有一些担心。比如：

　　英国名列前五名的阿比国家银行(Abbey National)认为，新制度的优越性在于：

　　1、建立了一套与英国稳定金融市场的目标、欧盟金融监管的标准及巴塞尔组织的要求相吻合的制度，方便了监管；

　　2、有助于增加市场信心，保持金融市场稳定；

　　3、鼓励企业开发衡量资本充足的标准并研究出管理运营风险的机制，同时给予投资开发管理风险的机构以奖励；

　　4、把工业化标准应用于体系管理与监督，是一种制度创新；

　　5、使企业更容易规范它在海外的投资；有助于发展并改善投资标准，有助于改进投资机构运营的透明度。

　　美国摩根(JP. Morgan)银行伦敦分行认为，英国新的金融监管体系的创新在于：

　　1、首次把个人及企业结算都统一在一起，对个人投资等于也实行监管。监管大企业的结算很重要，因为大企业经营结算不好会引起市场的问题。

　　2、金融监管局监管投资，改变了过去的监管规则，使金融机构经理层的责任更大，把责任明确到经理个人。在新的金融监管法框架下，经理层要对自己的市场行为负责任。

　　中国银行伦敦分行认为，金融监管体系改革后，英国加强了对外国金融机构的监管力度，监管者与经营者之间的关系密切，能随时发现问题。新的监管制度中的鼓励机制促使外国投资机构不断改善自己管理风险的能力，降低被监管成本。中国银行伦敦分行对英国舆论界影响金融业监管起的作用印象很深。他们谈到，当巴林银行出事后，新闻界把应负责任的经理人员都曝了光，这些人在金融界再也找不到工作，这种作法对其他的金融业管理人员来说是个很好的警告。

　　但金融投资机构对新的监管制度也还怀有一些疑虑，英国阿比国家银行担心：

　　1、因为监管更加复杂，金融投资机构要付出的成本会不会增加？

　　2、尽管新的监管制度是为了加强金融机构自我约束，建立在自我监督、管理风险的基础之上，但法制的监管方法是不是会很昂贵？

　　3、金融操作监管加强，有一个时间的问题，如何解决金融操作的时效与监管的矛盾？

　　4、如果监管条例定得太细，会不会发生投资者都依赖于金融监管局的批准，金融机构的经理人员会不会因怕受金融监管局的惩罚而变得懒惰，创新意识减弱？

　　美国摩根银行伦敦分行对新监管制度的担心在于：

　　1、新的监管办法使经理层的责任更明确，但经理层需要大量培训，这要加大企业运营的成本，它对企业收益的影响还不大清楚。

　　2、新监管办法虽然可以对英国市场上的金融产品、甚至期货作出评估，但跨国企业都是在各种国际市场上同时操作的，海外市场上有各种对冲期货，投资机构可以使用抵押贷款的杠杆，这些手段是英国新的监管制度所无法监督、控制的。

　　英国搞的这次金融监管制度改革在全球范围内都前所未有，是一种很有前瞻性的制度创新，是为了应付金融业迅速全球发展的趋势，为了保持英国金融业在这种趋势中的领先地位。英国统一金融监管的好处是集中了监管金融活动的专家，可以严密跟踪各种投资机构的金融投资，防微杜渐。另外，由于监管统一，英国金融监管局可以节约培训成本与管理成本。在市场开放的条件下，金融活动对货币政策的反应很强烈，反过来又刺激经济活动。英国新的金融监管制度建立了一种中央银行与金融监管机构之间的对话机制，它原则上应该更稳妥地协调、制定货币政策，使经济增长免受通货膨胀与金融企业流动性危机互相干扰的影响。

　　《金融改革与金融安全》课题组

　　课题总顾问：吴敬琏、陆百甫

　　课题负责人：谢伏瞻

　　课题协调人：魏加宁

　　本报告执笔：丁一凡

　　考察组成员：陆百甫、丁一凡

　　尹文书、卞晓春

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