——“金融改革与金融安全”系列研究报告之一

　　编者按：2001年3月，国务院发展研究中心成立了“金融改革与金融安全课题组”。课题组成立后，走访我国金融监管部门的管理人员，邀请部分金融专家、金融机构代表进行座谈和研讨，并赴上海、广州、深圳、大连等地进行了调研。随后，课题组又针对国内调研中发现的问题，到美国、日本、英国、韩国等国考察，走访了这些国家的金融监管部门、中央银行和有关研究机构。经过近十个月的紧张工作，课题组就金融监管问题撰写了十余篇研究报告，这些报告受到有关部门的重视。本报自今日起陆续刊登这个课题组的部分研究成果，以下是第一篇。

　　2001年7月28日-8月8日，国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》课题组部分成员赴美国考察金融监管情况，重点对美国的银行监管体制、监管特点以及伞型监管模式等进行考察。现将考察情况整理如下。

　　一、美国银行监管体制的双线多重特征

　　由于历史原因，美国的银行监管体制相当复杂。首先，由于银行实行国法银行和州法银行(“国法银行”亦称“国民银行”，指依照联邦法律登记注册的银行；“州法银行”指按依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行)并存的双重银行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责。因此，除美国财政部下设的货币监管总署(OCC)以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制。OCC和州银行监管当局成为美国银行最主要的两个基本监管者。基本监管职能是指监管者发放执照的职能，如联储对州法银行申请成为联储成员的，要进行审查，以确定其是否符合联储成员标准，因此联储对于州成员银行来说是基本监管者(primary supervisor)，前者负责对国法银行发放营业执照，后者负责对州法银行发放执照。除此以外，二者还负有以下职能：(1)贯彻执行有关法律法规，对银行的经营活动状况进行跟踪研究；(2)检查、监管所辖银行，审批所辖银行设立分行、进行并购重组的申请；(3)对所辖银行违法违规或进行非正常金融活动进行处罚，包括撤换银行高级职员的职务、与董事会协商改变银行运作方式、下达暂停和停止业务命令以及实施资金处罚等等；(4)制定管理银行投资、借贷和其他活动的规章制度。据统计，截至1999年底，美国的国法银行共有2368家，其吸收的存款占所有银行存款的比重为55.9%；州法银行共有6209家，其吸收存款的比重为44.1%。

　　其次，美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、司法部、证券交易委员会(SEC)、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室(OTS)、国家信用合作管理局(NCUA)、联邦交易委员会(FTC)、州保险监管署(SIC)甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。其中美联储、FDIC是两类最主要的监管机构。

　　美国所有国法银行都是联邦储备体系(Federal Reserve System)的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的被称为州成员银行(state member banks),否则被称为州非成员银行(1999年，州成员银行有1010家，州非成员银行有5199家)。美联储对所有成员银行均负有直接的、基本的监管职能。同时，美联储还是银行控股公司和金融控股公司的基本监管者，负责发放这两类公司的营业执照。到1999年底，美国共有5116家银行控股公司，控制着6764家银行，掌握了96%以上的美国商业银行存款(即在美国8000多家银行中，有80 %以上为银行控股公司所拥有)。到目前为止，美国已设立了1500余家金融控股公司。由于监管对象众多，在实际操作中美联储的监管重点主要是大商业银行和大机构，如花旗集团每两周就要与美联储调查官员召开一次常规会议。而对众多小银行则主要从清算和资金循环的角度加以监测，对其具体业务活动的监管一般以抽查为主。

　　美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此所有商业银行都是联邦存款保险公司的被保险人。为保证投保银行乃至整个金融体系的安全和稳健运营，降低风险，FDIC除了进行存款保险以外，还兼有金融检查、金融预警的职能，并对投保银行(特别是6000个州非联储成员银行)实施严格的直接监管。为了防范于未然，各投保银行必须定期向FDIC报送报表，无条件地接受其检查，并对在检查中发现的问题采取解决措施。对于出现违法违规活动的银行，FDIC有权取消其保险资格，并根据问题的严重程度采取接管、清理等措施。此外，FDIC还对州法银行监管部门提供业务指导，为之提供监管指标体系，对州政府银行监管人员进行定期培训。

　　可以说，美国实行的这种双线多重式银行监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的，也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体监管模式从多个方面监督、控制和调整着银行的经营行为，比较有效地防范和化解了银行领域的风险。

　　二、各银行监管部门之间的相互协调

　　在双线多重的监管模式下，即使是一家规模不大的州非成员银行，也要接受至少两家监管机构的监管——州银行管理当局和FDIC，至于象花旗银行这样的大机构，监管者更是来自方方面面，联储、OCC、FDIC、OTS、SEC以及多达50个州的监管部门都对之实施监管。由于银行监管机构众多，不同监管机构之间难免出现职能重叠。一些大银行也抱怨监管效率过低，成本过高，使之丧失了很多获利机会。为了避免重复监管，降低监管成本和提高监管效率，近年来各银行监管部门开始注意加强协调。考察组在华盛顿州了解到，对新开业的州法银行，在前3年的现场检查由相关监管部门联合进行，3年后由相关监管部门轮流进行，期限为每隔18月一次，检查结果会通报各方。除了在现场检查方面进行配合外，非现场检查的标准及对银行报告的要求也日趋一致。

　　在调研过程中，考察组重点了解的问题之一是如何处理联邦监管部门与州监管当局之间在监管过程中可能出现的矛盾。对于这个问题，参加座谈的美方官员首先承认联邦与州监管当局在监管目标、监管重点等方面确实有所差别，联邦监管部门注重的是金融安全，以保证银行的安全运行为目标；而州监管当局则更多地考虑银行发展对本地区经济发展的作用，倾向于放宽对银行的监管，因此在监管过程中出现双方意见不一致的情况是非常正常的。如果双方意见出现不一致，主要依靠相互协商、相互妥协来解决，有的时候以联邦的意见为主，有的时候以州的意见为主。

　　三、美国银行监管的主要特点

　　据我们了解，美国银行监管的主要特点有：

　　第一，设立银行时严格审查开办者的个人信用。由于银行的经营安全涉及千家万户，稍一疏忽就可能造成损害公众利益甚至出现金融诈骗，美国政府特别重视对新设银行董事会成员个人信用的审查。除了基本监管者的考察以外，美国联邦调查局也参与审查董事会成员的个人信用，为每个银行董事建立信用档案，并视情况的不同决定是否对某些董事进行面谈。在严格的审查制度之下，有劣迹和不合格的人是很难混入商业银行董事会的。

　　第二，联邦和州监管机构均实行内部检查评级制度。监管人员主要检查五个方面：(1)资本金是否充足，是否存在抽逃资本的行为；(2)资产质量如何，贷款和投资活动是否规范；(3)银行内部管理水平及风险控制能力；(4)银行获利能力；(5)流动性是否符合要求，贷款期限搭配情况。在每一个方面，检查人员对银行进行由1-5级的打分，最后综合五个方面的级别评出综合级别。一级稳健，二级较好，三级需要关注，四级要特别认真对待，五级最差接近关闭。评级活动一般1至1年半进行一次，评级结果不对外公布但要通知银行董事长，同时要求银行对存在问题的方面加以改正。而监管部门是否进行更多、强度更大的监督，也取决于银行的评级情况。

　　第三，采用法人监管原则，即只对银行法人一级的机构进行监管。如花旗集团下设的花旗银行总部设在纽约，纽约联邦储备银行是花旗银行包括其分行在内的直接监管者，而在其它地区的分行并不受该地区储备银行的监管。

　　第四，对金融控股公司设立防火墙。对金融控股公司的监管思路是：银行有存款保险保护，且在出现问题时能得到联储的救助，因此金融控股公司的经营者往往会倾向于将非银行风险向银行转移。为避免通过内部交易增加银行风险，需要尽量限制资金由银行向非银行分支机构流动。因此《联邦储备法》的23—A和23—B在这二者之间设立了严密的“防火墙”，1999年颁布的《金融服务改革法案》(以下简称GLB法)继续保持了这个“防火墙”，主要内容包括：(1)在金融控股公司内部，银行对所有非银行附属机构(包括金融控股公司本身)的贷款合计不超过银行资本的20%，对每个非银行分支机构的贷款不超过银行资本的10%，而且非银行附属机构要提供以政府债券或现金为主的抵押或担保；(2)银行对内部非银行附属机构的贷款收取与对外部非银行机构贷款同样的利率，以保证外部非银行机构处于公平的竞争环境；(3)对银行购买内部非银行附属机构的资产进行比例限制，银行拥有的比例不能超过非银行附属机构资产的10%；(4)银行不能对内部非银行附属机构的证券发行提供担保；(5)限制银行购买内部非银行附属机构发行的证券；(6)限制银行通过第三方对内部非银行附属机构提供资金支持。

　　四、关于伞型监管模式

　　1999年颁布的GLB法允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销、证券承销和经纪以及投资银行等。但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向联储申领执照、对集团公司及子公司进行行政管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型监管者(Umbrella Supervisor)职能，成为金融控股公司的基本监管者，并且与财政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。在伞型监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会(SEC)监管，保险部分仍由州保险监管署(SIC)监管，SEC和SIC被统称为功能监管者(functional regulators)。如下图所示。

　　对于金融控股公司下属的非银行分支机构，美联储在一般情况下不能对其进行检查、提出资本金比例要求或要求其提供报告，除非美联储确定金融控股公司的非银行分支机构出现重大问题，将危及其银行类子公司的安全，并且功能监管者无法有效解决这些问题。我们在调查中了解到，美联储真正实施这种监管非银行分支机构权力的机会很少，因为美联储必须首先获知非银行分支机构出现了问题，然后才能做出判断是否应对其进行监管，而在功能监管者与美联储之间缺乏良好沟通的情况下，美联储是很难及时获得这类信息的。由此可见，目前美国的金融监管仍然是分业管理模式。

　　为了避免重复监管、减轻被监管者负担，美联储的部分大区行开始加强与功能监管者之间的信息共享和合作，如成立论坛、签订合作备忘录等。尽管如此，伞型监管模式仍存在着效率问题。美联储一位资深监管人员认为，伞形结构实际上只有伞骨而没有伞布，机构之间的沟通更多地是依靠个人关系，因此该模式远未达到设计时的理想状态。

　　五、小结与思考

　　根据调研，我们得出以下几点初步结论和思考：

　　1.任何一种监管体制都是在特定历史条件和政治体制下形成和发展的，不存在一个可以照抄照搬的典范。美国银行监管体制的形成是由其社会经济和历史文化环境所决定的，历史上，美国曾经长期实行单一银行制度，原则上商业银行不得跨州建立分支机构，加上美国人十分崇尚自由竞争精神，由此而造就了大量商业银行，银行风险和经营危机也随之而来。现行银行监管体制就是在政府与市场、州政府与联邦政府控制与反控制的博弈过程中产生和发展起来的。尽管美国是世界上金融业最发达、金融市场也最为健全的国家，但就其监管体制而论，仍然存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高的问题。不久前美国推出的伞型监管模式可以说是为解决上述问题做出的尝试，但目前看来效果还不够明显。随着金融创新的不断发展，金融产品日新月异，金融交易量迅速增加，加上购并活动带来的金融机构规模快速扩张，这些变化都给监管工作带来了新的挑战。美联储一位官员认为，目前美国监管当局只能监控40%左右的金融交易，潜在风险仍然很大。因此，即便是美国这样的发达国家，银行监管体制也需要改革。问题的关键在于，监管体制需要根据社会经济条件的变化及时进行调整和变革，监管办法和手段也应不断加以改进和创新。

　　2.金融业的混业经营并不意味着必须实行混业监管。

　　美国在1999年颁布GLB法案之后，正式开始了金融混业经营。但就其金融监管模式而论，目前美国采用的仍然是分业监管，即便伞型监管模式也不是真正意义上的混业监管。作为伞型监管者的美联储，无论在监管范围还是监管手段方面的权限都是有限的。从美国经验来看，监管效率的高低在很大程度上取决于监管机构之间的信息联通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度，而不一定需要一个全能的监管者。

　　3.中美监管原则的差别是中国金融业发展滞后的重要原因。

　　如果比较一下中国和美国的监管原则，我们就会发现两者之间存在着本质的差别：为了防范金融风险，中国采用了强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险。同时受种种因素限制，金融监管水平不高、监管工作相当粗放；而美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但金融监管一定要细化。可以说，这一原则使得美国得以成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最为严格和深入的国家。反观中国，由于长期限制金融领域真正的竞争，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，潜在金融风险巨大。因此，有必要对现行金融监管原则和指导思想加以反思和调整，借以推动金融市场竞争，促进金融监管水平的提高。

　　4.金融监管可以考虑在一定条件下适度向地方政府分权。

　　我们在调研中发现，在美国州政府负责监管大量地方性中小银行的情况下，地方保护主义之所以未能盛行，主要是受到三个因素的限制：一是美国奉行政治与行政分离的原则。加州曾有5个参议员试图施加影响以挽救某个银行，结果银行还是被关闭，参议员也在选举中落选。这一事例表明，政治家如果对金融监管施加影响，很可能会危及其政治生命。二是由于历史上美国州法银行不能跨州经营，因而无法将风险转移至外州，州政府如果忽略监管，势必要自己承担风险。尽管目前法律已经不限制州立银行的跨州经营，但在外州设立分行仍然需要得到该州监管部门的批准，这一制度安排同样限制了不法分子的恶意行为。三是如果某州监管当局试图保护本州的银行而与联邦监管机构发生争议时，通常的做法是组织联合调查组重新对问题银行进行调查，而最后的评判权在联邦监管机构(如美联储)。对于中国的中央银行来说，现行监管全部商业银行(信用社事实上也是银行)的做法是很不现实的，由于中央银行力不从心，疲于奔命，监管效果也受到影响。因此可以考虑借鉴美国的经验，在一定的制度安排下向地方政府适度分权，中央银行则集中精力监管好大型商业银行和全国资金市场的资金运行。

　　《金融改革与金融安全》课题组

　　课题总顾问：吴敬琏 陆百甫

　　课题负责人：谢伏瞻

　　课题协调人：魏加宁

　　本报告执笔：张承惠 张丽平

　　考察组成员：张文魁 张承惠 张丽平

　　崔昕 胡艳超

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