马斯金：PPP模式需政府做出开支限制

　　新浪财经讯 由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2016”于3月19日在北京举行。美国哈佛大学教授、诺贝尔经济学奖获得者埃里克·马斯金出席并发言，他表示，在实施PPP的过程当中，中央政府需要采用一些支出限制的方法来限制地方领导，阻止高成本、高能见度、低社会效应的项目，以便确保公共项目确确实实能够对社会有益。

　　以下为演讲实录

　　埃里克·马斯金：谢谢，非常荣幸能够来到这个发展论坛，今天我要讲的主要是PPP的一些原则，尤其是政府的开支限制能够扮演什么样的角色。

　　什么是PPP模式

　　首先什么是PPP？那么在我的讨论当中大家应该把它认为它是这样一种安排，有一个公共的机构，有一个政府部门，他选择一些大型的项目，然后私营部门，或者说社会资本就负责开发并且运营这个项目私营部门主要是通过政府的财政支付和用户的使用费来获得回报。

　　PPP已经成功地推行很多年了，在很多的领域都取得了成功，比如说在交通、铁路系统、公路、地铁，有用于医疗、供水系统，甚至是一些医药的研发，我相信在未来也会有更多的创造性的应用来使用PPP制度。

　　政府私营部门合作 能给双方带来哪些优势？

　　公共部门参与也能够带来一些优势，比如说一般来说设计的风险是比较大的，因为毕竟是非常大的工程和项目，而且公共部门一般来说可以承担很大的风险，而私营部门可能承担不了这样的风险。第二，实施的这些项目一般都是涉及到一些公共的商品，能够使所有的人受益，大并不是所有人都会支付，比如说清洁的空气就是一个公共商品。市场无法提供清洁的空气，必须要有政府的参与来提供这个商品，所以有一个公共的合作伙伴就能够确保能够充分地提供这些公共产品，而且公共部门也可以确保这些公共产品的提供能够通过税收的形式得到财政支持。

　　那么私营部门的参与有什么样的优势呢？私营部门的参与也能够带来非常大的优势，比如说他提供这个产品一般来说是一个专家，政府在开发或者是运营方面一般并没有专业的知识，另外还可以选择他的合作伙伴，根据他们的一些优势和专业知识知识来选择。在我看来PPP和传统的采购方式是不同的，根据传统的采购，公共的部门是选取一些私营的部门来进行采购作为供应商。但是在PPP系统当中，是通过公共部门和私营部门之间实现的一种安排，他们可以有一些分开的建设和运营的合同，这是传统的一些安排。但是PPP就很不同了，在PPP模式当中，建造和运营是捆绑在一起的，所以是同样的私营部门它既负责开发，也负责运营。

　　当然，捆绑显然也有它的不利之处，因为最好的开发商可能并不是最佳的运营商，但是捆绑也有一个非常大的好处，它就会使得开发商在开发的阶段如果开发商知道他会要负责运营的话，他就会考虑在开发这个项目的时候，最终使得它的运营能够更加节约成本。他们就会更加地关注之后的运营成本，所以这是捆绑的一大优势。还有另外一个优势之后我会再谈。

　　PPP模式可能产生的问题

　　在很多的经典分析当中，大家都假设PPP当中的政府的部门是纯慈善性的，也就是他唯一的目的就是希望能够把社会福利最大化。在很多营运当中，这可能是一个非常好的近似的假设，可以说是个一级近似假设，但是即使是一个慈善性质的政府也不是铁板一块的，一般来说政府由不同的部门组成，而且并不是所有的部门都仅仅地只关心社会福利的最大化。

　　比如说在中国，中国政府包括中央政府，当然还有很多的地方和地区的政府，对于地区的领导人来说，他们可能是想提升社会福利，但是这并不是他们关心唯一的目标。因为他还在和其他的地区进行竞争，他的晋升主要看他相对于其他的地区表现如何，只有他胜过其他地区的时候，他才能够得到晋升。这就意味着他可能有这样一种动机或者动力来推进一些政绩工程，即使这些工程在成本效益的角度来考虑并不是太好，所以在接下来的几分钟，我就想谈一谈这方面动机所带来的影响。

　　地方领导有可能会推进一些高成本的政绩工程，首先简化一下，我们先假设地方领导是负责来选择项目，然后这个承包商负责实施项目，每一个项目都包含两个阶段。第一个阶段这个成本是已知的，双方都知道。但是第二个阶段的成本可能是已知，也可能是未知的。要么是低、要么是高，如果是已知的情况。如果成本是未知的，成本是不确定的，那么承包商和领导人之前都会知道，可能成本是高的，或者是成本是低的。这个成本也可能高、也可能低，但是谁都不太清楚到底是高还是低，或许也许是处于一个平均的水平。我们就这样来进行假设，比如说有些项目有低风险，或者说它的成本却不是特别地确定。

　　另外还有一种项目，有些项目成本更高，但是它却有很好的社会效应，但是有的时候成本比较高的项目，可能并不具备社会效应，可是因为它的可见度很高，所以地方的领导可能愿意推第二个项目。这样的话，地方的领导就想做第二类项目，他就这么说，他说即使他知道这个项目成本很高，也只是说项目的成本不确定而已，我就对第二类项目比较担心。

　　PPP模式需政府做出开支限制 控制成本

　　中央政府到底可以做一些什么事情，来把这种高成本、高能见度、低社会效应的项目从一开始就阻止它呢？这个就需要考虑。

　　现在有两个案例，假设第一各情形，合同承包商无法来分担风险，而且这个风险是针对项目成本的风险，这个分包商在成本上有局限性，无法承担高风险，这是一个情况。还有一个情况是分包商是完全有能力可以承担这方面的风险，但是如果是第二个情况，那我们就可以解决相关的问题。

　　我们先看第一类，开发商、分包商无法承担成本，他必须要获得成本+的合同，他应该把项目的成本都能够获得报销。这样他就不用过多地来考虑这个项目的利润。而中央政府这个时候可以做什么事情呢？能够把这些高成本的项目从一开始的就能够做起来，我想中央政府可以把地方领导开支的局限性给它确定下来，也就是说告知地方领导你们的项目应该要做低成本的，不允许领导去做任何想做的项目。因为这些项目可能成本是很高的，如果能这么做的话，高成本的项目就可以排除，当然那些高可见度的项目也会被排除，不过在这个时候有些项目它的成本还不确定，也可能很不幸会被排除掉。因为有的时候这些项目的成本不确定，而且也许它的成本是去社会效益的，而且他的成本也可能只是一个处于平均水平的，所以他很不幸可能会被排除。我们做了一个比较，比较第二种情况，有些承包商可以分担财务风险的，这种情况下我们先假设中央政府对于第一方的领导支出是做出了限制，他认为这些项目成本是不确定的，所以对它做出了局限。

　　在这个情况下，地方领导就可以提出一个固定价格的合同，把它与承包商来进行签署，意思就是说我们所谓的固定价格，就是与我们预期成本是相关的，或者是同等的成本。这样的情况下，承包商有可能会承担一些风险，因为这个心目有可能它的成本会非常高，如果真的是这个情况的话，承包商就有可能会亏损。

　　当然了，也许这个承包商可以获益。如果这个只是泛泛的，他的成本不太确定，承包商一般还是会接受他，但是如果这个承包商认为这个成本很高，他就不会接受。因为这个情况下，他接受下来肯定会亏损，所以我们要注意到对于地方领导的支出能够做出局限，会有益于地方领导选择社会效益好的项目。尤其当这个项目的分包商要承担项目风险的时候，这个风险指的成本风险，这种做法还是比较好，但是我们要注意到因为承包商对于一些风险还是需要进行承担。如果这个成本过高他是不会接受的，如果是出于激励机制的话，有一些高成本的项目，分包商有可能会接受。

　　现在我们再来讨论一下传统的采购模式，这个传统的采购模式是有开发和运营，它们是分开的。也就是说有两个承包商，一个承包商负责第一阶段，第二个承包商负责第二个阶段，分开承包商的模式有一个问题，我们有的合同是固定价格的，这个固定价格的合同就再也没有用了，尤其是针对于高成本的项目。因为到了第二个阶段，第二个承包商进入项目的时候，成本大家都已经知道了，也就是说或高或低，如果成本过高的话，承包商就不会接受这个合同。这样我们就无法把这个项目做下去了。

　　现在我们所看到的就是除了常规的一些原因要做PPP之外，也就是我刚刚一开始所说的那些原因，另外我们还要确保合同承包商应该要考虑到第二阶段的成本，这个考虑要在第一阶段就需要考虑进去，而且我们要做PPP还有一个原因，就是可以使得中央政府采用一些支出限制的方法来限制地方领导，以便确保公共的项目确确实实能够对社会有益。所以从这个角度来说，我的报告的结论就是说刚刚所说的，应该要让地方政府对它做出一个局限性，这样的话他们可以做一些有益于地方的社会效益的项目。

　　我的报告到此结束，非常感谢各位！

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