楼继伟：确保5月1日起全面实施营改增

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财政部部长楼继伟

　　新浪财经讯 由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2016”今日正式召开，财政部部长楼继伟出席并发表演讲。

　　楼继伟表示，当前财税部门正在紧密配合，积极与纳税人沟通，制定全面推开营改增试点方案文件，要确保在5月1日开始实施，但是目前仍称营改增试点。建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围，建筑业和房地产业适用11%税率，金融业和生活服务业适用6%税率。

　　以下为演讲实录：

　　说到财税体制改革，必须讲到十八届三中全会。十八届三中全会专门有一章讲深化财税体制改革。有一个《引言》，讲的是财政是国家治理的基础和重要支柱，科学地财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这是《引言》的第一句话。然后分三个部分提出了改革的任务，也就是第17节预算管理制度的改革。第18节是税收体制的改革。第19节关于中央和地方事权和支出责任划分，也就是中央和地方的财政关系的改革。

　　内容太多，15分钟主要讲预算改革的一小部分。但是之前我不得不提一点，刚刚结束的全国人大会议上李克强总理给我们下达了任务，今年5月1号开始要完成全面推行营业税改为增值税的试点，也就是把建筑、房地产、金融和生活类服务业全部从营业税改为增值税。房地产可以进入抵扣项，我们在此前已经做了内部的一些准备。

　　大家可以看到，上礼拜五人大之后的第一次国务院常务会议已经通过了最后一个环节的营改增的实施方案，财税两个部门正在紧密配合，制发文件，将和纳税人充分沟通，我们确保5月1号开始实施，目前仍叫“试点”。因为原来增值税和营业税分治，营业税按销售额征收，但要重复征收，而制造业实行的是增值税，这样已经造成了一定的扭曲，包括企业行为和财务方面的扭曲。因此，在改革中需要采取不少的过渡措施，因此我们还叫试点，全面的试点。在此基础上将制定增值税的法案，交全国人大正式批准，按照税收法定原则，到那个时候营业税要废止。

　　预算改革应该说有5个方面的任务，展开是8句话。五大类任务我不一一给大家列举，只说一个问题，三中全会有一句话“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。不是干这个行的不太理解这句话的重大意义，外国的朋友们恐怕也没有碰到过类似的事情，我说这件事情是非常非常重要的。

　　先给大家介绍一下什么叫挂钩事项，在2013年以前因为十八届三中全会确定清理之前，我们一共有7类重点支出是和财政收支或者是和GDP的规模挂钩的，包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育，一共七大类。七大类占多少呢？在2012年的预算，占全国财政支出的48%。如果没有三中全会这句话，各部门还在攀比，还要加挂钩事项，谁都是重点。这个挂钩事项是有非常多的弊端的，48%的支出被挂钩了。

　　第一个弊端是与需求管理的灵活性要求相悖。经济过热的时候要适当压缩支出，要增加财政的盈余。但有的事项是和收入挂钩的，财政收入增长快的时候支出就必须要比它增长要快这个事项上。那我怎么压缩呢？很难。因此，这么多年来无论经济是过冷还是过热，我们国家从来是财政赤字，不过是大一点，小一点而已。原因不能仅仅说是挂钩一个原因，但是跟此有关。

　　第二个，从全国总量上挂钩我们还比较容易实现，但是越到地方，越到基层，需求越有地方的特色，越零散，越没有办法挂。比如北京和上海反映如果教育支出要达到当地生产总值的4%以上，那么说学校要换设施，换桌椅板凳，如果说五年换一次是比较合理的，按他们的测算大致3、4年就得换一次。

　　反过来在一些贫困的地区，4%的GDP作为教育支出的一个挂钩原则，4%的GDP根本不够用，但是这个挂钩是从中央到地方一直挂到底的。北京市我们坐的这个地方属于海淀区，海淀区的农业越来越小，但是农业是跟财政收入挂钩的，这个区的财政收入涨，农业涨得比它还要高，但是这个地区的农业是在萎缩的。怎么办？越到基层问题越大。

　　第三，是和《预算法》新的规定绩效原则是相悖的。因为绩效如果比较差，这方面的支出就不应该安排。挂钩以后，不管好坏按挂钩安排。

　　第四，不利于节约资金，支出的有效性难以提高。我们审计发现大量的资金闲置，其中一个重要原因就是挂钩事项和当地并不切合实际，有的方面是需要安排更多资金的，有的方面不需要那么多资金，但是挂钩了，就不得不安排，花不出去，放在那里；但需要资金的方面拿不到钱。

　　第五，专项越来越多。中央本级的专项资金和中央对地方专项转移支付越来越多，财政支出的安排越来越碎片化。

　　这是它的弊端。现在改变了，十八届三中全会首先中央到地方预算编制不再挂钩，虽然那些法律、那些规划还存在，但是全国人大给我们的解释，预算是以《预算法》为依据，《预算法》的依据是要绩效的。

　　因此按照这个原则，中央本级和中央对地方转移支付进行了大力的整合。2013年时中央对地方的转移支付有260项，今年的预算安排压缩到94项，而且一个专项转移支付只有一个管理办法。就是一个专项转移支付里头套三个管理办法，可能有三个小的专项，砍掉，只有一项，以后还可以整合。现在国务院正在布置各个地方对农业方面的支出进行整合，过去是很难的。整合的时候我们就会发现，有的实际是环境性的，环境是友善的。之前跨科目就很难，现在在整合。

　　总的来说是实现一个好的变化。但是还有问题，目前还有一些部门不断还在各种挂钩的要求。由于各个届别关注本届别的情况，特别关注那个届别的挂钩事项。现在全国人大常委会明确表示，我们关注重点支出，但是我们不关注挂钩。是的，这些挂钩事项都是重点，我们都承认，但是不能够都挂钩。还留下一些问题需要改。

　　因此我们发现2013年一班转移支付占中央对地方转移支付的56.7%，今年的预算就达到了60.5%，就压缩了专项，我们还可以压缩专项，给地方以更大的灵活度。但是真正解决问题要靠事权和支出责任的划分，也就是中央和地方财政关系的改革，要分清哪些是中央的职责，哪些是地方的职责，哪些是中央和地方的共同职责，在此基础上再设计专项转移支付的内容，那是下一步改革的事情。

　　总之，这个规定是非常重要的，使得我们的财政能够更加符合实际，和我们财政有可能做反周期的调节或者反周期调节的余地大，使得我们的财政可以更好地关注于绩效，更贴近于实际。谢谢！

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