焦小平：PPP已成星火燎原之势

　　第十五届中国经济论坛于2015年12月18日在北京举行。财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平出席并发表演讲。（新浪财经李佳佩摄）

　　由中国经济周刊、科技部火炬中心共同主办的“第十五届中国经济论坛”于2015年12月18日在北京举行。财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平出席并发表演讲。他表示，经过了二年的培育和推广，PPP已经成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要的抓手。从财政部建立国家PPP信息系统上看，PPP已经招商的有5.6万亿。从量上来说，PPP已经是星火燎原之势。

　　以下为演讲实录

　　焦小平：非常荣幸参加第十五届中国发展基金论坛，我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意，就像Iphone，Iphone的出现带给我们新的生活状态，也带来一种新的经济，但是对制度的创新，大家可能了解不少，但制度的创新恰恰是所有创新的基础和保障。我想，今天和大家分享一下，如何在公共产品、公共领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

　　今天我在这里主要和大家分享三个信息，第一，2014年以来按照党中央、国务院的部署，我们对PPP赋予新的内涵。第二，财政部在近两年统筹PPP工作所做的一些工作。第三，对我们PPP两年的形势做一个简单的归纳和展望。

　　第一个问题，我想中国经过80年代改革开放以来，我们经过30年的经济发展，我们创造了世界的中国奇迹，我们成为世界第二大经济体。但是在我们高速发展的背后，我们粗放发展给我们带来的挑战也显现出来，比如当前的经济发展新常态。新常态，我觉得它的特征表现为三期叠加，实际背后深层次的问题是结构问题、效率问题和动力问题。如何中国在新一轮发展历史阶段，我们要通过改革进入，把中国带入中高端，跃过中等收入陷阱，如果我们不进行更为深刻的全面体制改革，中华民族的伟大复兴这个目标对我们是面对非常大的挑战。

　　我想十八大三中全会通过了深化经济体制改革的决定，解决了刚才我们这些疑问，为中国未来的发展进行了纲领性的设计，把中国真正带入一个现代化的国家。我想，国家治理能力和治理体系现代化如何理解，我想十八大三中全会深化全面体制改革两个核心的药店作为具体建设，一是依法治国，第二是发挥市场的资源配置的主体作用。如果没有依法治国，解决不了市场公平竞争、平等竞争的问题，如果没有市场配置效率的问题，传统以政府为主的发展模式，在边际效应递减的情况下如何焕发新的活力，我们必须用新的动力代替传统的动力。

　　第二个情况，在当前的发展情况，未来的发展情况，我们将来谁是中国发展的主流推动力，我认为有两大动力。第一，城镇化；第二，公共产品。在这两大动力的问题，我们如何解决动力转换的问题，我们必须通过创新，必须要让市场在这两大推动力中发挥决定性作用。第三个问题，当前新的预算法的执行，传统融资平台的融资功能失去功效，也就是把政府信用和商业信用严格隔离，但是新的预算法出台并不是我们不要发展，不是要积极的财政政策，而是我们要用更加规范可持续的财政政策推动新一轮的经济发展，这个渠道就是PPP。我想，PPP就是在中国新一轮改革中，特别是以供给侧改革为主，需求拉动为辅的一种新的体制机制创新。

　　第二个问题，PPP对中国不是一个新鲜的事，我们从90年代EPC、BT，包括BOT的进入，在中国的电路、水路和高速公路都取得了巨大的成绩，为中国过去30年的经济发展作出了重大的贡献，但是过去我们政府对PPP的理解仅仅是市场化的一种融资手段。

　　十八届三中全会，是我们中国第二轮改革的一个标志性的产物，我们如何在新一轮发展中实现治理体系和治理能力的提高，我们就要在公共产品和公共领域体现刚刚说的两核心机制，一是依法，第二是发挥市场决定性的作用。在公共产品领域，按照十八届三中全会决定，党中央、国务院的部署，由财政部来牵头在公共产品、公共领域推进市场化新的供给方式。所以，也就是说，在新的历史发展阶段，我们要赋予PPP什么样新的含义？我想在国务院42号文件中，对新的PPP定义给出了新的内涵。我想新的内涵有三大核心要素。

　　第一，竞争。我们通过公平竞争的方式选择社会资本人。第二，既然以市场为主来配置资源，政府和市场是平等合作的关系。第三，政府和社会资本的经济利益如何分配，我想社会资本没有任何免费提供公共产品的服务的功能，政府必须通过购买服务的形式，向社会资本购买公共产品服务，然后把更优质、更廉价的服务提供给老百姓。所以，2014年以后，如果你还说PPP是一种融资手段，我想这不是一种全面和正确的理解。

　　第三，如何理解PPP是体制机制的变革。从三个层面，第一，宏观层面，它是国家治理能力、治理体系和治理能力的一次提升。第二从中观层面，PPP就表象为一个项目，但PPP就像一个皮影，后面有三条线，是决定皮影能否动的关键性因素。第一，行政改革，第二，财政体制改革，第三投融资体制改革。没有行政体制改革，社会资本进入难，合作难的问题解决不了。第二个问题，没有财政体制改革，不能把项目的收费机制与我们的预算管理相衔接，社会资本因为换人换届的影响，他们的投资收益如何得到保证。第三，如果不进行投融资体制改革，市场能做的，我们政府依然自投自建，就像刚才说的，市场的挤出效应就发生了。另外，我们虽然在过去30年投资成为我们一大推动力，但是我们投资的效率问题依然没有解决。

　　我想，第三个层面，PPP也是在公共产品供给和管理层面的一个变革，它的主要通过，第一，要依靠市场来提供，第二，更在市场和政府之间要合理地把风险和收益进行挂钩。第三，它更强调供应链的改革，更强调整体性的改革，也就是全生命周期的管理。第四，在PPP，在现代社会，公共管理必须实行透明管理，让老百姓的知情权、参与权和决策权进入。第四，PPP必须能够要做到提高政府效率。一句话，物有所值，对政府来说少花钱、多办事、办好事。

　　第三，PPP到底可以在哪些领域做？按照现代市场经济，应该是竞争领域和公共产品领域。竞争领域完全由市场配置资源。公共领域我们再划一下，准公共领域，一部分资源可以通过收费、通过市场来供给和配置，这部分完全可以搞PPP，另外还有一部分，如果政府机关可不可以搞PPP？国家财政部、国家的预算，绝对不可以请一个会计事务所来编制，但是财政部的后勤管理，依然可以通过PPP。比如招待所，完全以委托经营的方式进行了管理，提高了效率。

　　PPP，我刚才说了它是一种公共产品，一种新的商业供给模式，所以它的商业形态很多，从左到右，根据市场化程度不同，小到购买服务、委托经营，中到一个项目的BOT，甚至我们的特许经营，大到一个RC，就是区域经营，我想今天高新区其中有一个创新，其中有一个大的业态是高新园区。

　　高新园区依然可以通过PPP来建设，由社会资本来建设、运营和管理，对中国也不新鲜，中国新加坡高新工业园就是由新加坡一家公司来经营，另外，很早的中国的蛇口工业区也是由招商集团，当然更极端的一种形式是私有化配置公共方式，完全由市场定价，我们现在国家的手机移动通信领域，应该是准公共产品，但是在中国完全进行市场化的配置。

　　第六，对我们刚刚PPP的发展阶段做一个简单的归纳和分解。2013年的改革应该说是PPP版本1.0，2014年以后是提升，是Version2.0，共同点都有融资功能。而且PPP的融资功能更强大，大家知道过去的BT一般是三到五年，现在我们财政部推行的示范项目是10年到30年，大家想杠杆率会更高。

　　不同点，从七个方面，第一，过去的版本主要解决融资问题，合作周期短。第三，竞争不充分，基本上有市场的竞争部分，但基本上很少，政府的一些平台起主要作用。第三，整个透明度不够。比如合同是否公开，招标，采购的问题是否公开，绩效付费的方式是否公开。另外，它过去主要以使用者付费和特许经营为主。第四个问题，过去的PPP是各个部门分头推进。

　　另外一个，PPP以特许经营为主，它是一个行政合同，发生纠纷时以行政法进行调解。新的PPP是一个全功能的，包括生产建设、融资，全生命周期。第二，合作周期10-30年，第三，是全国性的充分竞争。第四，我们不仅仅在识别阶段公开，采购阶段公开、执行阶段公开，应该不涉及国家秘密、核心商业秘密，都应该向老百姓公开。第四，我们在新的架构设计中，除使用者付费，又增加政府和市场混合付费，以及政府纯付费的模式。从这个意义来讲，我们对PPP市场进行了扩围。

　　第三，党中央、国务院授予财政部做顶层设计，但是并不是说财政部包统这个，在顶层统一设计下，各部门分工协作。第四，PPP的法律调节，第一，合同是规范双方行为的标准，民商法是调节的基础。第二，SPV公司因为在公共产品领域开展，所以政府更要严加监管，这时候对SPV公司进行处罚，如果发生纠纷，按行政法进行调解。第六，我想PPP从目前已经成为国家的发展战略。克强总理在2014年有7次进行批示和部署，2015年有13次进行部署。

　　第二个问题，给大家汇报的是财政部在204年做PPP做了哪些工作？我们主要做了三项工作，第一，我们所有的顶层设计基于政府、社会公众、社会资本和政府三赢的局面基础设计的，主要进行制度设计、机构设计和行动策略，当前2014-2016年主要采取示范项目建设，最终追求顶层设计追求物有所值的目标。

　　制度建设，应该说我们从三个层面开展，我想传统的层面，公共政策，一般是发一个政策层面，不管是国务院的文件、中央各部委的文件，各地灵活掌握，我想现在我们应该是三个层面，第一个层面是在新的发展时期，必须依法治国，一切法律授权下可以进行。

　　财政部顾问在预算法、政府采购法和目前大家正在讨论的特许经营法和PPP法，都会对PPP法律层面进行保护。还有传统的公共政策供给方。操作层面，我们主要从操作指南、合同和标准积极建设。操作指南，主要解决一个项目的开发路线图有明确的程序、明确的节点、明确的标准。另外，政府和社会资本的合同、合作，双方的行为，必须建立在合同框架下的管理为基础。

　　第二，机构建设，我们主要从五个方面进行考虑。第一个问题，PPP的改革是供给侧的改革。供给侧的改革，第一，政府要简政放权，优化服务。第二，一定要发挥顶层设计、统筹分工协作的模式。我想九龙治水的局面，资源分散配置的局面，是我们效率不高的核心原因。但是，统筹问题目前还没有解决得很好。

　　第三个问题，PPP是一个长周期、跨度大、投资大、参与人多，必须由专业机构进行指导，不论是英国、法国、加拿大、澳大利亚都有专门的机构，所以在去年中编办专门批准财政部成立PPP中心，目前我们从中央到各省都成立了PPP中心，甚至一些PPP发达的地区也成立了相应的PPP中心。

　　第四，PPP一定是一个专业的活，它必须发挥律师、会计师、工程师、咨询师、第三方机构的作用，也就是必须要用PPP的方式来保证PPP的专业性。第六个方面，提一下社会资本，这次公共产品放开领域，也意味着公共产品领域不是一个普通的企业，不可以随便的关，就像一个供水的厂，涉及到30万人不可以随便关，也就是说当你进入社会资本进入公共产品，第一，强调社会责任感，策略的问题，PPP绝对不搞一窝蜂，不搞大跃进，到2014、2015年、2016年，我们每年推出一批PPP项目的形式，进行就近示范、就近教育、就近培训，能够摸索出可复制、可推广的一种新的模式。

　　2014年我们推出第一批项目，当时我们推出第一批项目的时候，确实在全国选出30个项目非常的困难，到目前还有3个项目调出不符合，可以说当时我说有的项目，甚至穿着高领毛衣打着领带进来的人都有，是因为我们对新的PPP的概念的认识不太理解。

　　通过一年之后，2014年我们选择示范项目，完全是政府专家、技术专家、企业专家、咨询专家、学术专家五类，包括历史在内的七类专家，封闭进行打分，60分以上才及格，这里选出206个项目，通过这一年的发展，PPP，全社会对PPP的认识和理解得到了极大的提高。

　　PPP项目已经覆盖12个行业30个省，非常高兴的是社会的项目，就是医疗、教育、卫生的比例占了12%，另外，一些综合治理项目，比如环境综合治理项目、城市综合开发项目的出现。PPP带动了我们系统性改革和整体性改革、协调性改革的作用。从两个示范项目来说，哪些项目偏多？第一是交通领域，第二，市政项目，第三，环保领域，第四，片区开发，新的工业园、老城改造，是城市化过程中一个大的业态，目前也是比较多。

　　最后我做一下PPP的总体形势。第一，经过了二年的培育和推广，PPP已经成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要的抓手。从我们目前财政部建立国家PPP信息系统，从我们目前统计的系统来讲，PPP已经招商的有5.6万亿，大家知道，发改委推出有3.4亿。前一段时间我在一个学术机构，也有人提出10万亿PPP的招商项目，不管多大，PPP从量上来说明，PPP已经是星火燎原之势。

　　第二，PPP已经覆盖基本所有的行业，特别是新的城镇化过程中，比如北京霾的问题，如果在新的城镇化过程当中不搞绿色、低碳，我们的速度上去了，我们的生活质量下去了，我想绿色基础设施是将来未来城镇化的一个核心的主题。第三个问题，PPP通过财政部的一种市场扩围，目前使用者付费和其他混合付费、政府付费已经平分秋色，后两种付费的形式会越来越多。

　　第三个问题，各个部门对PPP优化的力度非常大，包括财政部成立1800亿的基金，比如山东省也成立800亿的PPP基金，各地的各种奖补，土地问题、税收问题，银行融资期限匹配问题，各个部门都在进行完善，希望优化环境。另外，我们到目前为止，PPP所说的示范项目的标杆示范作用，得到了显现。我刚才说的都是好的，在PPP发展过程中，我们目前也存在一些不规范的PPP，甚至一些伪PPP。有一种把PPP变为第二种融资平台的趋势，这个主要是地方认识不到位，另外一个问题，我们管理的措施还不到位。

　　我想，PPP市场在中国最终的PPP改革的目标，就是建立一个全国统一的、科学的、规范的、透明的PPP大市场。我想，PPP刚才说是一种创新，也是一种改革，如果我们的理念、我们的文化跟不上，我想我们的改革会步履蹒跚。我想，必须倡导PPP必须以法治、市场合作的文化，不能是政府，不能是市场主体，不能是社会公共，所有的行为必须在法治的框架下进行规范。第二，我们一定要发挥市场在资源配置中的决定性的作用和更好发挥政府的引导作用。第三，我们要实行政府、社会资本和社会公众的共赢，通过协调发展、共享发展，实现PPP的远大目标。

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