史耀斌：发展PPP要增强社会资本的信心

　　第十五届中国经济论坛于2015年12月18日在北京举行。财政部副部长史耀斌先生出席并发表演讲。（新浪财经李佳佩摄）

　　由中国经济周刊、科技部火炬中心共同主办的“第十五届中国经济论坛”于2015年12月18日在北京举行。财政部副部长史耀斌先生出席并发表演讲，他表示，发展PPP模式要增强社会资本的信心，如果没有制度的保障，社会资本就会担心他的投入能不能保障自己的利益，能不能收到长期有效的回报。要推动PPP持续健康的发展，关键是营造良好的环境，增强社会资本的安全感和可信度。

　　以下为演讲实录：

　　史耀斌：尊敬的周铁农副委员长，各位嘉宾、各位朋友，我非常高兴能够参加第十五届中国经济论坛，刚刚听了厉以宁教授的发言，我觉得深受启发，厉以宁教授作为一个大家，一个大学者，从深入浅出的道理和深入浅出的实例，不但论证了创新精神、创新的范例、创新的作用，而且还系统地阐述了供给侧-结构改革、需求侧-结构推动等等一系列能够结合的经济政策，深入浅出，受益匪浅。所以，我也非常高兴，这是我参加第十五届经济论坛里面意想不到的收获，非常感谢大家，也感谢论坛的主办者。

　　今天我的发言也是围绕着创新精神，用创新来驱动全面发展，但是我想讲其中的一个小的片段，也就是政府和社会资本合作PPP的模式在创新过程中有什么作用，应该如何发展，这样一个小的专题。也希望能够和大家一起共同探讨PPP发展的模式、作用，希望它能够在全面创新过程中发挥作用。

　　今天我的发言也是围绕着创新精神，用创新来驱动全面发展，但是我想讲其中的一个小的片段，也就是政府和社会资本合作PPP的模式在创新过程中有什么作用，应该如何发展，这样一个小的专题。也希望能够和大家一起共同探讨PPP发展的模式、作用，希望它能够在全面创新过程中发挥作用。

　　从2013年以来，我国积极探索了创新公共服务的供给机制，通过推广、运用PPP模式，吸引社会资本，参与公共服务的领域，着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的供给双引擎。在改善民生中培育经济增长的新动力，给中国经济社会发展带来了新的能量、新的气象。

　　实际上我们大家可以回顾一下，从上个世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家就积极地开始运用PPP的模式，实际上PPP模式最早是在英国开始创办、发明，并且得到充分的利用。我们国家在90年代开始，也进行了一些探索和实践，但是可惜的是一直没有形成可持续的长效的发展机制。这种PPP的机制真正在我们国家拉开大幕，奏响时代的乐章，应该是2013年年底，为什么会出现这样的状况呢？这也与我们国家经济发展的状况、变动的趋势密切相关。我们大家都知道，一个方面，随着城镇化、工业化的加速，需要不断提高公共产品和公共服务的供给效率、质量，当然也需要大量的资金投入。

　　但是，在另外一个方面，新常态下财政收入的增速明显下降，地方融资平台的规范转型也迫在眉睫。所以，这种收和资金投入需要之间的这种矛盾，客观上就需要创新一种能够撬动社会资本投入到公共服务领域的体制和机制。PPP模式就是这种有效的动员机制和联通的桥梁，能够充分发挥市场主体的活力和创造力，更好地发挥政府的作用。

　　通过这个桥梁，政府和社会资本能够建立起长期平等的合作关系，双方最大限度地发挥各自的优势。在社会资本方面，承担起设计、建设、运营、维护基础设施和提供公共服务等市场化的工作。它的目标或者目的是获得合理的投资回报。从政府方面，负责基础设施、公共服务价格、质量监管，同时以长期激励相容的方式来实现公共利益的最大化，来保障社会资本方投入公共服务的基础设施建设等等项目能够有合理的回报。

　　这不是一种简单的技术层面的方式更新和简单的融资模式方式的改变，而是涉及到深化财税体制改革，政府职能加快转变，撬动社会资源，消除隐性壁垒的体制机制的创新和改革。按照中央和国务院的部署，两年多来，财政部会同有关部门充分借鉴了国际的经验，在公共服务领域大力推广PPP的模式，目的就是在形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育一个统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP的市场和PPP的机制。

　　在推广的过程中，我们始终注重把握了PPP模式的全生命周期管理，物有所值、风险共担、激励相容等特征和内涵，始终坚持了依法依规、重诺履约、公开透明、公众收益、规范风险等五项原则，不断加强制度建设，积极倡导科学理念，规范推进项目的实施，正在努力探索和开创符合我们国家实际的PPP的我们国家的发展模式。

　　我给大家简要介绍一下，在PPP实际的道路上，我们立足于顶层设计，着眼于项目的规范实施，以制度推项目，以项目促制度，为PPP的健康发展来保驾护航。制度建设是PPP发展的根本，从公共管理和公共财政两大视角出发，认真总结实践经验，全面审视了PPP工作中政府决策转变、监管架构的搭建、财政预算的安排、政府债务的影响等等各方面的要素，积极构建科学的制度体系，来大力营造有利于PPP健康发展的制度环境，主要的目的就是要增强社会资本的信心，如果没有这些制度的保障，社会资本就会担心他的投入能不能保障自己的利益，能不能收到长期有效的回报。

　　在项目建设方面，我们以示范项目建设为抓手，对示范项目实现嵌入式、全流程的管理，从PPP项目的合同制定、融资方式、收益回报机制、绩效管理、信用管理、担保机制等等方面加强业务指导，在每一个步骤、每一个环节都有一定的制度和机制的规划，给予技术的支持，加快示范项目的进度，保障项目实施的质量，打造了项目的标杆和样板。

　　在政策方面，我们以健全政策扶持为支撑创新性地发起设立了总规模1800亿元的中国PPP融资支持基金，这个基金马上就要组建起来，来破解PPP融资难的问题，研究制定以奖代补的政策，重点引导和鼓励地方的融资平台存量项目转型为PPP的项目。同时，我们不断完善政府财政的转移支付资金管理办法和税收优惠的支持力度和支持方式，来加大PPP政策扶持的力度。

　　在实践的道路上，我们改变了政府主导基本建设的传统观念，充分发挥市场力量，大力培养契约意识，打破了财政资金有限和投入方式单一的束缚，实现了财政目标、手段和金融工具的融合发力。我们转变了举债搞建设的粗放模式，以PPP模式化解地方政府的存量债务，并且注重PPP项目本身的风险防控，实现防风险和增活力的双重目标。

　　同时，我们要跳出被动买单的漩涡，不断地推进现代财政体制的建立，促进政府职能的积极转变。我们一边在摸着石头过河，同时也开创了与其他国家和国际的多边开发金融机构一起并肩作战的良好的开端。

　　到目前为止，在财政部和有关部门的大力推动下，各个方面对PPP模式的理念认识正在逐步地改变，各级的政府已经开始从公共服务管理者、提供者转向为监督者、合作者。各个企业也就是社会资本方面，也开始从重建设、重短期转向了重运营、重合作。

　　在项目实施方面进行了大量的有益探索，到目前我们初步统计，全国各地公布推荐的PPP项目有6650个，计划投资额8.7万亿元，涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。从国际经验看，发达国家花了二三十年的时间搭建好了PPP的制度体系，到目前为止，据我们所了解，仅有几十个，在不同的国家，不一致，仅有几十个甚至数百个落地，但是我们用两年的时间走完了发达国家十几年的道路，项目的数量多，质量也稳步提高，制度的体系初见成效。这也是和我们经济发展的需求和需要紧密相连的。

　　但是，我们不要忘记，从长远看，要推动PPP持续健康的发展，关键是营造良好的环境，增强社会资本的安全感和可信度。

　　PPP本质上是一种基于合约的政府和社会合作的一种过程，双方的权利、义务、风险、分担、利益补偿等等，都需要而且也必须用合同的方式加以明确。在这个合作过程中，政府和社会资本是平等的主体，是一种伙伴的关系，双方都要诚实守信，认真履约，这是顺利开展PPP项目的前提和基本保障。

　　与传统的一次性项目审批不同，PPP的模式需要实施项目全生命周期的合同管理，在合同有效期内对公共服务的质量和价格进行持续地监管，并且将政府付费和使用者付费与绩效评价相结合、相挂钩。这样才能够确保PPP项目在长达二三十年的合同期内，政府有能力及时、足额按照合同履约。

　　为了做到这一点，财政部等部门制定了一系列的制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，将项目的财政支出责任纳入公共预算的预算管理中，并且由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而履行政府合同义务形成，而且形成了有效的约束。这是我们国家在推广PPP过程中的探索和创新的实践。

　　各位嘉宾，推广运用PPP，既涉及到理念、观念的转变，又涉及到体制机制的变革，这本身就是一个难活，也是一个细活，需要我们花费大的力气去推动它、创新它、实践它。目前，我们国家正处于探索阶段，在观念的认识、工作机制、法律法规、配套政策等等方面，仍然存在着一些困难和亟待破题解决的难点。

　　比如说，当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断了，因此有的地方政府迫于危机驱动，采取了明股实债，保本回购等等，不是真正的PPP模式，也启用了一些项目进行变相融资，但是这样做的后果不但没有起到推动PPP模式的作用，而且加大了地方政府债务的风险。

　　这些问题在一定程度上制约了PPP的规范发展和项目实施进度，因此，我们还需要下大力气下苦功夫来健全机制，注重长效，我们要努力健全各个部门分工协作的机制，补充法律法规的短板，完善政策支持体系来助推项目的规范实施。我们目前正在打造覆盖全国统一高效的综合信息平台。

　　各位嘉宾，为了落实创新驱动发展战略，推广PPP模式的潜力是非常巨大的。“十三五”规划建议强调，在适当扩大总需求的同时，要加强供给侧的改革，推广PPP模式就是公共服务、供给机制的配合，涉及的范围广，受众的人群多，很多的项目关系到重大的国计民生，是供给侧结构性改革的重要内容，具有重大的意义和历史意义。

　　财政部将会同有关方面积极地践行供给侧结构性改革的要求，来全面落实创新，全面创新发展战略，来推动我们国家经济的持续发展。我也希望在座的各位嘉宾、各位朋友，能够在今后推广和实施PPP模式的过程中，能够贡献更多的力量，谢谢大家。

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