刘尚希谈改革“空转”：部委忙于发文件 难落地

　　“2015中国改革论坛”于12月13日在北京举行。上图为财政部财政科学研究所所长刘尚希。(图片来源：新浪财经)

　　新浪财经讯 “2015中国改革论坛”于12月13日在北京举行。财政部财政科学研究所所长刘尚希出席并演讲。

　　刘尚希在谈到改革落地时表示，推进改革不能像盖房子一样，用工程思维考虑问题。在其看来，改革是一项社会工程，面临的不确定性非常多，应制定好顶层设计，充分发挥地方作用。其举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个，这么多文件发下去，下面的反映是这个文件还没有消化，新的文件又来了，更谈不上执行和落地了”。其强调，长此以往，改革就会变成“空转”，消耗社会热情。

　　刘尚希分析称，全面深化结构性改革就是要形成与现阶段发展相匹配和相适应的新的国家治理结构。即理顺“政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系”。但其认为现在有四个脱节，在政府与市场方面，有生产与消费的脱节，金融与实体经济的脱节。在政府与社会的方面，有科技与经济脱节，教育与发展的脱节。

　　在谈到中央与地方关系时，刘尚希特别强调，要建立财力与事权相匹配的制度。

　　以下为演讲实录：

　　刘尚希：各位领导、各位专家、各位同行，大家上午好。非常高兴来参加这个会，刚才听了几位大领导、大专家的重点发言，我很受启发。吴行长刚才讲了预算的问题，我觉得讲得非常好。预算的问题确实不仅仅是一个部门的问题，而是国家治理的问题。把财政改革、预算改革仅仅当做一个部门的事情来看待，是没有办法真正有效推进的。

　　杨伟民主任谈到改革的问题，我感觉中央对改革已经有了明确的部署，但是怎么来推进改革，现在有很多不确定性。我感觉改革很难像盖房子一样去推进的，因为盖房子需要多少料、什么时候完成、各个位置谁来干，是很容易分配，但是改革很难像盖房子一样，定时间表，定工期，把任务分解到各个方面。现在的改革都是一上来就分到各个部门，定时间、定任务，按时间出文件、出方案，这样的改革方式是不是合适值得探讨。盖房子是工程思维，是按照力学的基本规律去做，没有多少不确定性，虽然也有突发事件。但改革是社会工程，其中面临很多不确定性，这些不确定性的因素事先难以预计。

　　在财政改革中就遇到了很多这样的情况，比如国务院发文说要清理地方的税费优惠政策，文件2014年发出来，2015年就说缓一缓，情况变了。像营改增，原来说2015年完成，现在很显然完不成了。营改增是一项大的改革，涉及到服务业和制造业，现在毫无疑问这项改革推迟了。之前还提出来税收法定原则，税收法定原则就是18个税种同等变成法律，现在3个已经是法律了，剩下15个到2020年能不能都变成法律？平均算起来一年3个，有没有这种可能性？我看可能性不大。就光一个房产税，搞了这么久都还没有整出眉目来，更不要说剩下的15个税种。从这些例子可以看出来，改革面临着很多的不确定性，这是我们改革面临的最大挑战。

　　我看现在忙着发文件，文件发的比以前多得多，近两年光我知道的财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经发了将近40个，一个月差不多发2个，这么多文件发下去，下面的反映是这个文件还没有消化，新的文件又来了，更谈不上执行和落地了。这还只是财政部门的，还有诸如教育、医改等各个部门的，他们发的文件可能不比财政少多少，加起来这些文件都到地方去了，怎么去贯彻落实？所以我觉得改革的执行方式，推动方式应当要做一点改革，如果不做改革，按照现在的方式，大家忙于发文件，忙于传达文件，忙于监督，下面忙于汇报，那么改革很可能就出现了在冰上开车的现象，轮子在转，车不往前走，出现了改革打滑、空转的现象。

　　如果改革在打滑、空转，对社会带来的影响是什么，其实大家非常清楚。三中全会决定出来的时候，我看社会改革的热情非常高，但到了现在，似乎有一点变了，好像没有以前那么热情了，这是为什么？我觉得需要总结。不要说只要改革就是正确的，我觉得重要的是改革要达到什么效果，关键是要看效果。刚才吴行长说财政资金要有绩效，改革也要有绩效，改革如果没有绩效，改革很热闹，方案一个接一个，但是没有落地，老百姓可能会失望，这是一个大的问题。

　　我们讨论改革的形势，这个问题如果不解决，还是按照既有的改革方式在推进，很可能再过五年，改革真正落地的不会太多。如何调整是一个大问题。一方面要让地方有积极性、创造性，另一方面顶层设计也不能完全搞成施工图，一张图纸贯到底，从上到下按这个来施工。各地遇到的情况都不一样，有的不能施工就只能等着，请示、汇报，又出文件，时间都耽误了。所以，在改革中要避免工程思维，避免把力学的思维放到社会改革中和经济改革中，如果认识不到这个不确定性，改革的效果就会大打折扣。

　　当前改革面临的问题和过去比是不一样的。过去改革面临的问题从看病的角度来说都是实症，就是吃穿性短缺的问题。实症的问题好解决，就是像治病一样，吃几副药就解决问题了。那时候就是放权，调动大家的积极性，很快吃穿用、短缺的问题就解决了。但现在面临的不是实症，而是虚症，表现在经济增长乏力，社会活力不够，干部精神萎靡，就像人一样，去找医生检查，好像都没有什么毛病，但是全身无力，打不起精神。现在说经济增长乏力，各方面都在找原因，大家都在探讨，到底是什么原因，说法五花八门，很难从实症的角度去解决问题。

　　变成了虚症意味着什么？是整体性的问题。其实这个判断在三中全会的决定中已经给了，当时提出来全面深化改革的目标是实现国家治理体系、治理能力的现代化，就是从治理的角度去全面深化改革，其实这个全面深化改革就是全面深化结构性改革，全面深化结构性改革就是形成与现阶段发展相匹配和相适应的新的国家治理结构。

　　新的国家治理结构是什么？我觉得就是三方面：政府与市场的关系，政府与社会的关系，中央与地方的关系。所有的改革就是围绕这三个方面来做文章，但是新的治理结构没有形成，表现在四个脱节：

　　一是生产与消费的脱节。生产与消费的脱节是一种自然现象。有市场经济，生产与消费就会脱节，问题是我们怎么去解决。现在的生产与消费脱节，很显然不仅仅是市场的因素，还有体制因素。现在一年的消费外流达到了万亿级人民币，这还只是从物品的角度来说，如果把教育消费、健康消费的外流消费算上可能会翻番，这就说明生产与消费结构、消费水平是不相适应的。

　　再看看生产，生产是完全由市场来决定的吗？实际上不是。用政治经济学的语言来讲包括两个方面：生产资料的生产和消费资料的生产，消费资料的生产是创新不够、升级不够，大陆货多，缺少精品。生产资料的生产，也就是投资品，这一块很明显是严重的产能过剩，都是上游产业。这与国企是有关联的，生产资料的生产更多受政府的影响，而消费资料的生产更多受市场的影响，所以消费资料的生产并没有出现严重的产能过剩，而产能过剩恰恰表现在投资品的生产，也就是生产资料的生产方面，这与政府的行为是密切关联的，这说明这一类的生产很大程度上受到了政府的影响。

　　还包括现有的僵尸企业，为什么僵而不死，优不能胜，劣不能汰，实际这里有政府的干预。我们到地方去调研时发现，过去，地方政府是保护地方市场，现在是保护地方企业，要去救这些企业，因为这些企业很多是连环担保的，这些企业涉及到当地的GDP、当地的就业、当地的财税收入，也涉及到当地的金融风险，一个企业出问题会影响一大串，企业的责任重大，无论如何不能眼睁睁看它死去，只好救它，地方政府采取了五花八门的办法救企业，好多就变成了僵尸企业。

　　所以我们的生产不是真正由市场来决定的，政府产生了很大的影响，这就导致生产与消费脱节。还有一些与服务业相关的消费，过去我们可能不太重视，比如教育的消费，医疗服务的消费，这些方面是没有完全放开的，很多消费就外流了。现在一方面政府把大把钱投入教育，另一方面留学人数以25—30%的速度在递增。留学的人越来越低龄化，以前是大学毕业以后，现在是高中毕业以后，甚至初中毕业就到国外去了，这种趋势反映出了教育的问题。要再这么下去，这些人从小就在国外留学，回来以后可能就是香蕉人，可能会和我们的社会格格不入，在国外有的可能就被洗脑了。实际上政府与市场的关系怎么处理，这涉及到国家治理结构，现在这个关系没有理顺。

　　二是金融与实体经济的脱节。我们的金融形成了自我循环的体系，在自我扩张，这是一种全球性的现象。金融交易的增长远远快于服务和货物贸易的增长，也就是实体经济交易的增长要慢于金融交易的增长。金融和实体经济脱节导致了资源配置的效率很低。

　　三是科技与经济脱节。这些年政府在科技方面投入力度很大，但是我们投入的方式有问题。科技体制改革没有跟上，导致科技和经济脱节，科技没有带动经济往前走。如果科技体制没有实质性改革，科技创新从何谈起？

　　四是教育与发展脱节。比如就业的问题，结构性就业矛盾怎么来的，与我们的教育密切相关。我们是制造业大国，但职业教育没有跟上，导致有的事没人干，有的人没事干。有的事找不到人，有的人找不到事。找技术工人、农民工这种技术工越来越难，加上人口老龄化，大学生一年700多万要找工作也很难，这说明我们的教育和发展是脱节的。

　　这四个方面的脱节，前面两个，生产与消费的脱节，金融与实体经济的脱节，主要是政府与市场关系方面的。后面两个脱节，科技与经济的脱节，教育与发展的脱节，这体现在政府与社会的关系，政府与市场的关系我们没有理顺，政府与社会的关系也没有理顺，这些没有理顺，新的国家治理的结构从何而来？

　　改革就是要搭建一个新的国家治理结构，就像当年朱镕基同志的五项改革一样，搭起市场经济体制改革的框架，我们现在要搭一个新的国家治理结构的框架，这个框架搭起来以后，其他问题相对就好办了。

　　还有一个是中央与地方的关系。中央与地方本来应该是分工合作的关系，但现在也是脱节的，这种脱节与事权的划分有关系，我们怎么把事权调整好，划分好，这是一个纵向的治理结构的问题，我认为这是一个大问题，刚才谈到财权与事权相匹配，是在十七大之前提出来的分税制改革的基本原则，现在十七大提出来财力与事权相匹配。

　　为什么财力与事权相匹配替代了原有的财权与事权相匹配呢？实际是中国的差异很大，很多地方赋予他财权它也只能画饼充饥。财力与事权相匹配是目标的状态，就是说政府的有效运转必须财力与事权匹配，他干这些事必须有这么多的钱，这是目标状态。财权与事权相匹配就是达到这种目标状态的一种方式。除此以外还有转移支付，所以过去过分强调财权与事权相匹配，以为通过财权与事权相匹配就可以达到实现财力与事权相匹配，实际上没有做到，脱节了。2005年之前出现了全国半数的企业不能及时发放工资，基层财政非常困难，所以现在的改革强调支出责任和事权相匹配。

　　三中全会的决定依然讲的是财力与事权相匹配，要达到这个目标，一方面要调整财权，一方面要调整转移支付，更多是要调整支出责任，要调整事权。现在国家治理的重心过多下移，从支出来看，全国85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，这说明我们是一个小的中央政府，大的地方政府，而其中70%又是市长和县长花的，大量的事情就是市县，基层在干这些事。这种支出责任过分的下移意味着行政治理过分下移。

　　下一步要把部分事权上移，就是把事权的执行上移到中央，中央的事情自己做，不要中央决策让地方做。同样一些事业与地方决策的事，这样的决策要下放给地方，中央不要什么都管，国家治理应该分成国家层面的治理和地方层面的治理，要分成两级治理，用这样一个框架来考虑中央与地方之间的事权划分，真正调动地方的积极性。地方、中央的积极性有了才能形成合力，改革也好、发展也好，动力就有了。

　　不一定对，供大家参考。谢谢。

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