杨伟民谈国企改革：抗风险能力首次被提出

　　“2015中国改革论坛”于12月13日在北京举行。上图为中央财经领导小组办公室副主任杨伟民。(图片来源：新浪财经)

　　新浪财经讯 “2015中国改革论坛”于12月13日在北京举行。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民出席并演讲。

　　杨伟明全面介绍了“十三五”建议的各项细则。在谈到国企改革的时候，杨伟民称，“建议”对国企改革的目标强调了“四个力”，除了三中全会提出的活力、控制力、影响力之外，此次新加了“抗风险能力”。杨伟明解读称，目前国有企业在传统产业、产能过剩行业、重化工行业分布较多，负债率普遍比较高，利润下滑比其他类型的所有制企业还快，在增长动力转换的阶段，国企适应能力相对来讲比较差，潜存不少风险隐患，所以对国企增加了抗风险能力的要求。

　　此外，在过去过去“做大做强”的基础上，建议提出“做强做优做大”，不仅顺序发生变化，还新加入了“做优”

　　以下为演讲实录：

　　杨伟民：各位老领导、同志们、朋友们，大家上午好。非常高兴能够参加十三届“中国改革论坛”。这次的主题是创新与突破。根据彭主任的要求，我主要就“十三五”规划建议当中改革的内容讲几点看法和观点。

　　“十三五”建议总的来讲是一个发展规划，但其中也涉及到许多改革的内容，我讲五个观点：

　　第一，“十三五”规划建议同全面深化改革、全面依法治国是相得益彰的。“十三五”规划有两个重要的定位：一是全面建成小康社会的收官规划。二是中国经济发展进入新常态以后的第一个五年规划。其实还有一个，是总书记在第一次全体会议上讲过的，就是“十三五”规划也是在中央部署了全面深化改革，全面依法治国以后编制的一个规划。

　　大家知道，党中央形成了四个全面的战略布局，三中、四中全会分别就全面深化改革和全面依法治国做了总体部署。这次五中全会对全面建成小康社会做了总体部署，四个全面当中三个就已经有了全面的总体部署。改革、发展、法治，三个全面的路线图、时间表已经明确了，而且这三者是相互促进、协同推进的关系。

　　首先，发展是目的，“建议”明确了全面建成小康社会的路线图使全面依法治国和全面深化改革的方向更加清晰，重点更加集中。“十三五”规划有几个特点，其中一个特点是贯彻改革的精神，这也是总书记在规划编制开始时就提出的一个重要要求，其实提出五大理念本身就是用改革精神来编制规划的一种体现。改革精神和改革内容贯穿于整个规划。其次，改革是动力，三中、四中全会，特别是三中全会，虽然是一个全面改革的规划，但是并没有穷尽所有的改革，改革一直都是坚持问题导向，有什么问题改什么。“十三五”规划虽然是一个发展规划，但是也提出了不少改革举措，希望用改革的举措来解决发展中的问题。

　　“建议”进一步梳理了制约发展的突出体制问题以后，围绕着解决这些问题提出了很多改革的举措，比如其中有一句话，大家过去注意不太够，我们写到六大原则的第二个原则当中了，当时叫“加大结构性改革力度”。过去解读不太够，中央经济工作会议以后，可能大家会更加注意这几个字，这几个字的含金量极高，使今后改革的内涵更加丰富，其实也是针对当前突出的经济问题，从经济问题角度来出发的，比如当前还存在着经济下行的压力，效益下滑，价格下跌等等，这些都是现象，但是病根还是结构性的问题，所以必须要通过结构性改革解决这些问题。

　　法治是保障，社会主义市场经济本质上就是一种法治经济，我们要建立的社会主义市场经济体制必然是一个有法可依、执法严明、司法公正的法治化市场经济。比如，过去常说经济手段、行政手段、法律手段并用，其实经济手段也好，行政手段也好，如果实现了法治化，也就成了法治手段。比如现在我们对主要污染物减排，总量的控制，主要是用行政的办法，如果建立了许可制，就变成了法治化手段。

　　第二，“十三五”规划建议十分重视理念创新。建议在起草一开始，第二次全体会议上，总书记就强调要注重理念的创新，经过反复的研究，最后形成了大家所熟知的创新、协调、绿色、开放、共享这五大理念，这五大理念构成了整个《建议》的灵魂。既是对中国经济发展经验的概括和总结，也是针对当前发展和改革当中面临的突出问题提出的，具有鲜明的问题导向性。

　　什么叫改革？我觉得改革其实就是改变现行的体制机制，而体制机制是由现行的成文的法律法规、政策，包括我们经常说的红头文件，还有一些不成文的惯例所规定的，这些体制也好，制度也好，包括法律也好，改革方案也好，其实都是人起草的，都是具体部门的同志提出来的。我们中财办也作为专家小组协调了一些改革的方案，有些改革方案的初稿水平确实不是很高，拿来以后一看不知道为什么改，为谁改，改成什么样，看不出来。其中有部门的因素在里面，大家经常说自己改自己，自己给自己动刀子很难，有这个因素，但我的体会是主要还是思想认识问题，思想的僵化，理念的弱化。顶层设计非常重要，但是如果理念是落后的，是做不出好的顶层设计的，思想的高度，理念的深度决定改革方案的质量。

　　有的部门如果用旧常态下的思想认识，用过去十年、二十年已经习惯了的惯性思维方式，确实是很难设计出新常态下完善的社会主义市场经济体制下的改革方案的。我们说发展的问题很大程度上必须要靠改革来解决，而要改革，首先要进行思想上的解放，进行理念上的创新。我在过去说过一句话，思想上的雾霾不除，体制上的雾霾就很难消除。如果思想不解放，设计出的体制也不能够解决问题，最后空气当中的雾霾也很难根除。如果不相信市场的力量，仅靠管制和罚款，确实是治不好雾霾的。从这个意义上讲，思想上、理念上的创新是最大的改革。《建议》提出了五大理念，所以《建议》是一个解放思想的规划，是一个改革的规划。

　　第三，“十三五”规划建议十分重视基础性的制度建设，《建议》当中明确了全面建成小康社会的目标，其中也明确了未来制度建设的目标，就是说各方面的制度要更加成熟，更加定型。其中有一句话，不知道大家是否注意到了，叫“各领域基础性制度体系基本形成”，这也就三中全会的基础之上对改革提出了新的要求，到2020年，社会主义市场经济体制的基础性制度要建立起来，这是个很高的要求，不是一般意义上的制度。过去也说我们建立了社会主义法制，但确实是缺失一些基础性制度的。

　　今年专项小组牵头制定了生态文明体制改革整体方案，在研究过程中，大家凑到一起时会发现，讨论来讨论去，生态文明体制不仅缺四梁八柱，更重要的是缺地基，缺基石，比如产权制度是社会主义市场经济的基石，但是资源的产权制度是不清楚的，所有权人是不到位的。按照各个领域基础性制度体系基本形成的目标，“建议”对一些具体领域的基础性制度建设和改革都提出了明确要求，比如建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，用市场化的激励机制来节能减排、减碳的基础性制度。

　　这个制度建立以后，这四权的交易和四权的市场才能真正建立起来。比如碳排放，我们已经承诺到2030年要达到峰值，从现在开始到2030年，每个地区应该增加多少，可以根据人口、发展阶段、产业接口等等给出一个大体的约束性的控制，又可以分解到具体的企业，没有用完碳排放指标的企业和地区就可以将这些指标拿到市场上进行交易获得收入，这样企业就有了主动进行减排、减碳的积极性。

　　同时，对一些经济总量很少、生态非常重要的地区而言，其实也是一种生态补偿，这样也可以体现减排、减碳的包容性。再比如《建议》当中还有一句话叫“改革环境治理基础制度”，这句话的意义也是非常重大的。接下来是建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。排放许可制这不是现在提的，过去也有一些实践，但是真正的制度确实没有建立起来。两年前，三中全会提出来了，但是不知道什么原因这两年来这件事的进展确实不是很大。我们确实有很多环境保护方面的制度，环境影响评价、污染物减排的达标排放、总量控制、排污权交易、排污收费、环境执法等等，但是基础性制度是什么？。这次《建议》提出来要建立改革环境治理的基础制度，就是说排污许可变成了一个基础制度，用这个证统合其他各种各样的环境保护的八大制度。

　　此外，《建议》还提出发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，建立空间治理体系，加强社会治理基础制度建设。社会治理的基础制度到底是什么？十八大时就讨论过，三中全会也讨论过，这次也提出来，但是到底是什么，可能需要深入进行研究。这些都体现了对基础性制度建设的重视，体现了《建议》对基础性制度建设非常重视。

　　第四，“十三五”规划建议特别重视发挥企业的基础动力作用。“十三五”规划提出五大理念，企业出现的频率非常高，出现了48次，仅次于创新出现的次数，当然发展出现的次数更高。我比较了一下三中全会，三中全会作为一个全面改革的文件，企业出现了80次，这次五中全会出现了40次，为什么这次“十三五”建议特别重视企业，这也是问题导向所决定的，一个时期有一个时期的问题。

　　“十二五”规划建议制定时正好遇到金融危机。“十二五”建议的第二篇是“坚持扩大内需战略，促进经济持续较快发展”，下面讲了投资、消费等等总量问题。也就是说“十二五”规划可能更加重视需求，更加重视总量，更加重视宏观。但是“十三五”时期面临的环境和条件发生变化了，现在面临的是增长动力的转换问题，怎么样发现和培育新的增长动力，创造新的供给，释放新的需求，增长动力，特别是供给体系的增长动力，或者说供给侧的增长动力，说到底就是微观主体，也就是企业到底有没有活力，到底有没有动力的问题。

　　所有的动力从哪里来？最终还是在企业，企业是市场经济的微观基础。我们现在搞这些改革，本来的目的还是激发企业的活力和创造力，使企业真正变成发展的主体。国企到底是什么？国企首先还是企业。GDP不过是对企业一定时期内生产经营活动结果的统计，如果企业生产经营活跃，生产并能够卖出去的东西多了，GDP自然而然就出来了，速度也就快了，这本来是经济发展的一个本来的逻辑，但是企业之所以叫企业，就是他必须盈利才行，我们现在面临的问题是企业盈利能力严重下降。一两年可以扛过去，但是可能再过三四年麻烦就比较大了，所以现在五中全会非常重视通过改革帮助企业解决问题。

　　重视企业并不是干预企业，而是微观政策“要活”的改革思路，通过改革和必要政策的支持发挥市场在资源配置中的决定性作用，为企业创造良好的制度环境、政策环境、法制环境，给企业一个良好的预期，增强企业的信心，所以在这个意义上来讲，重视企业的作用其实就是重视市场对资源配置的决定性作用。

　　《建议》当中提出了许多目标和具体的举措，比如提出企业效益明显上升，过去中央的文件基本不提这种微观性的事情。比如在一些内容当中强调，强化企业创新主体地位和主导作用，完善企业研发费用加计扣除政策，这也是一种改革，更加注重运用市场机制，经济手段，法制办法化解过剩产能，开展降低实体经济企业成本行动，清理和规范社企行政事业性收费，降低企业融资成本，限制政府对企业经营决策的干预，激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新权等等，通过改革来支持企业发展的措施和举措都是特别有针对性，而且都是比较实的，现在正在一件件的落实，有些已经开始在做方案了。

　　最后，“十三五”规划建议重点强调了对经济增长有重大牵引作用的三大改革，“十三五”规划建议全篇都有改革内容，特别是在构建发展新体制这一章当中专门讲了改革问题。三中全会对全面深化改革进行了部署，两年来，形势也发生了一些变化。现在经济下行已经对经济病根的分析使大家逐步认识改革，特别是经济领域的改革还是要重点突破，但是重点在哪里？我觉得五中全会重点强调了国企、财税等三大领域的改革，国企改革的目标强调要增强国有经济的四个力，原来讲活力、控制力、影响力，这次加了抗风险能力，在三中全会的基础之上加了一个新的表述。这是针对当前国企风险点增多的问题提出来的，目前的国有企业在传统产业、产能过剩行业、重化工行业分布较多，负债率普遍比较高，利润下滑比其他类型的经济所有制企业还要快，在增长动力转换的阶段，国企适应能力相对来讲比较差，潜存不少风险隐患，所以对国企增加了抗风险能力的要求。

　　在国企改革目标中，在过去讲做大做强的基础之上，改为做强做优做大，和过去的顺序有点变化，增加了“做优”。建议比较好的区分了国有企业改革和国有资本改革，这两者过去经常容易混同，经过这两年来的讨论，大家的认识在逐步统一，认识越来越到位，没有国有资本监管体制的改革，国有企业的改革很难到位，现代企业制度也难以真正建立，董事会难以发挥应有作用。

　　对国有资本的改革，《建议》在国企和国资改革中重点强调国资改革，对国有资本改革强调要完善各类国有资产管理体制，是讲“各类”，以管资本为主，加强国有资产监管，这是三中全会提出来的，防止国有资产流失，强调健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局的战略性调整，这是十几年前讲的一句话，现在又搬了回来。

　　财税体制是国家的基础性制度，推进结构性改革必然要求更大程度地发挥财政的作用，所以《建议》在三中全会基础之上进一步明确了深化财税改革的目标，针对问题的急迫程度重点强调了三个方面的改革：

　　一是事权和支出责任相适应的制度，强调要加强中央事权和支出责任。因为现在的问题是中央政府与各级地方政府的事权划分、支出责任并不是很清晰，中央集中的财权多，地方承担的事权多，大量的财力靠转移支付来再分配，特别是专项转移支付太多，妨碍了全国统一市场的形成和公平竞争，也使地方产生了投资冲动，助长了产能过剩、新城、新区过剩、房地产过剩等等问题，所以要从根上改，必须建立事权和支出责任相适应的制度，当然这件事非常难，但总不动是不行的。

　　二是在事权和支出相适应的基础上，要按照有利于调动积极性，主要是调动企业和各级地方政府积极性的原则，进一步理顺中央和地方的收入划分，考虑税种的属性，有些税种作为地方税种要交给地方，有些是中央的税种，要交给中央。特别是营改增完成以后，重建或者完善地方税体系的任务就越来越迫切了，所以还要给地方政府适当放权。

　　三是预算方面，实施跨年度预算平衡等等。

　　关于金融改革，当前社会资金脱实向虚体经济失血严重，经济的金融化、杠杆化、泡沫化非常严重，这样下去必然危及整个经济根基，金融业也难以独善其身，所以金融改革建议提出的是加快，和过去的深化金融体制改革不一样了，叫加快金融体制改革，强调“加快”。

　　主要是强调了五个方面的改革，一个是金融体系的改革，分清了四类，商业性、开发性、政策性、合作性，今后要增加金融机构的数量，增强竞争性。第二个改革是银行机构体系的改革，要求是要多层次、广覆盖、有差异，扩大民间资本进入银行业，增加民营银行机构的数量，发展普惠性金融。第三个是资本市场的改革，加快推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，用健全的和健康的资本市场来推进支持今后要做的结构性改革。第四是关于金融创新方面，支持有利于创新驱动发展的，服务于新技术、新产业、新业态的金融产品的创新，当然要做好风险防范工作。第五个是汇率和利率改革，强调进一步推进汇率和利率市场化和国际化，降低实体经济融资成本。第六个是金融监管框架的改革，对这件事习总书记在《建议》当中专门作为一条重点说明的问题做了说明。因为目前我们国家金融机构体系是越来越多样化，产品体系越来越复杂，交易越来越信息化，金融市场越来越开放，综合经营的趋势越来越明显。同时局部的风险频繁显露，特别是今年资本市场出现了剧烈波动。

　　这些情况说明，现在的金融监管框架不适应现代金融业发展的需要，存在着体制性的障碍。所以下一步要改革完善金融监管的框架，健全金融监管的规则，实现金融风险监管全覆盖，切实守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。

　　以上是我就《建议》当中一些我体会到的一些重大改革、一些重要的思想做一些介绍，讲得不一定对，仅供大家参考。谢谢。

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