徐景安：将改善民生作为改革发展的主线

　　新浪财经讯 由深圳创新发展研究院主办的第二届大梅沙中国创新论坛于2015年11月13-14日在深圳举办。原深圳体改委主任徐景安出席并演讲。他表示，要在理念上、目标上，将改善民生保障作为发展和改革的主线，以求扩大内需，刺激消费，成为支持经济发展的强大动力，这保障了经济，也稳定了社会，还改良了政治。

　　以下为演讲实录：

　　徐景安：今天我演讲的题目是如何避免落入中等收入陷阱。说到这个问题以前，我想讲一下养老保险，这个来龙去脉是这样的，过去我们国有企业养老、医疗、住房全部是国有企业包的，八十年代以后很多员工离开国有企业以后，他们的社会保障怎么办呢？这个时候1987年，我考察了新加坡，发现新加坡有一个公积金制度，是用人单位和个人交钱，建立一个公积金的制度，由这个公积金的制度来解决他的医疗、养老和住房。

　　这次回来以后，我当了深圳体改委的主任，我成立了深圳市社会保险工作小组。这个时候我开始研究社会保险问题，个人账户是我的创造。因为当时新加坡是公积金就是统账，没有个人账户，我考虑到中国的国情要建立一个个人账户，你要看病要首先花个人账户，如果你花得不够，有问题，通过统筹账户来保障。后来常委经过多次讨论，通过了这个决定，然后这个方案推向了全国。

　　今天看它的问题在哪里呢？当时没有考虑到政府要对这个社会保障制度承担什么责任。这个问题当时我们没涉及也没考虑，就是现在碰到的问题。这个问题和我讲的问题又联系在一起。

　　题目是“怎么样避免中等收入陷阱”，中等收入陷阱是世界银行[微博]报告里提出了这么一个概念，达到中等收入以后很多的经济体陷入了经济增长的停滞期，拉丁美洲和东南亚各国先后出现了这种状况。成功跨越中等收入陷阱的国家和地区，除了有具有资源优势的国家以外，只有日本和“亚洲四小龙”。中国人口众多、资源短缺，这样庞大的经济体怎么在达到中等收入之后来避免经济的停滞，保持持续增长，世界没有先例，是一个巨大的挑战。

　　中国从2012年人均GDP达到5432美元以后，经济增速开始滑落，从9.2%滑落到2012年的7.8%，然后到2013年的7.7%，2014年到7.4%，2015年三季度到6.9%，预计明年有可能到6.5%左右。

　　第一是出口增长回落，1978年—2008年，中国商品出口的年均增长是23.8%，2008—2014年，年均增长6.2%。

　　第二是固定资产投资下降，1980—2011年年均增长20.7%，2011—2014年年均增长18.1%，其中2014年年仅增长14.9%。分项来说，基础设施投资债务累累，制造业投资产能过剩，房地产投资顶峰滑落。

　　第三是消费疲软，1979—2013年，我国经济年均增长9.8%，城镇居民人均可支配收入年均增长7.6%，农村居民7.6%，我国最终消费率从1981年的67.1%降到2014年的51.2%，比过去还有点反弹。

　　一个13亿人口的大国，经济不靠内需，而靠出口和投资拉动，必然不可持续。这个结论我想应该没有分歧，一个这么大的国家，完全靠出口、完全靠投资，而不靠内需去拉动，是不可能的。2007年十七大报告提出：“加快转变经济发展方式，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。”这个已经非常全面了。2010年中央《关于国民经济和社会发展“十二五”规划的建议》再次强调：“坚持把经济结构的战略性调整作为加快转变经济发展的方式的主攻方向。构建广大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”

　　中央的决定、中央的建议很清楚、很到位，但是，从中央到地方依然坚持投资拉动，2008年金融危机，中央出台4万亿，地方政府举债20万亿，全部投资基础设施，2015年七大工程420多个项目，总投资超过10万亿。国务院已经批准39个城市建设地铁，扩建内陆机场60多个，新建机场30多个，航空项目投资达到800亿美元，今年2个月就批了28条铁路，预计今年拉动基建投资规模将突破15万亿。还是投资拉动。

　　我们起草、修改、争论多年，终于2013年国务院批转发改委、财政部、人力资源部的《关于深化收入分配制度改革若干意见》，大概争论了8年，规定：“实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

　　2014年发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出：“努力实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”两个文件都要求“努力”，提出“1亿左右”的数量指标，但是没有任何的落实措施。十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三五规划的建议》确认：“2020年全面建成小康社会，是我们党确定的两个一百年奋斗目标的第一个百年奋斗目标。”

　　请问，什么是“全面小康”呢？2020年就要实现了，就要建成了，小康社会什么样？得搞明白，不搞明白怎么叫建成？什么是小康社会呢？从现在起到2020年只有5年的时间就要建成全面小康社会，什么是全面小康社会呢？我们解释，发展改革成果惠及全体人民。什么才是惠及全体人民？必须制定量化的可衡量的、可考核的指标。

　　我们的文件说国民生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番，翻一番等于惠及全民吗？我和李嘉诚两个人人均GDP达到1亿美元，他1亿，我还是乞丐。国民收入增长，我们深圳达到了发达国家的水平，但是深圳市是全面小康吗？不是。我们的公共服务只是覆盖到332万户籍居民，我们还有1千万的常住人口，有1500万的流动人口。所以国民的收入增长翻几番，不等于全面小康，因为没有把经济成果惠及全体民众。

　　我们称为社会主义国家，所谓社会主义国家就是以社会公共利益至上为主义，而区别于人类历史上以某个阶级、某部分人利益至上的社会，所以社会主义一定是惠及全民的福利国家。社会主义一定是福利国家，我们的水平应该是决定于社会经济的发展水平，根据中国的国情我们不能建设高福利的国家，所以称之为中国特色社会主义，就是中国特色的福利国家。我们不是讲，社会主义的生产目的是最大限度地满足人们日益增长的物质和文化生活的需要，这也就是福利国家，所以全面小康社会也就是这个意思，让全民都能够享受最基本的公共福利。

　　但是，我们的深刻教训就是一直以GDP为目标，重经济、轻社会，重发展、轻分配，重投资、轻民生，重建设、轻保障，因此我们尽管在民生问题上说了许多好话做了许多承诺，就是没有把建设覆盖全民的平等的福利国家作为党和政府的目标，结果流于空泛、碎化、表面，所以收入分配不合理，基本公共服务不均等，民生问题越来越多。也就是说我们始终把发展作为目标，没有把要建立一个覆盖全民的福利的社会、福利的国家，这是本末倒置。发展是手段，把成果分配给全体的百姓才是我们根本的目标，这一点我们意识形态上、理论上，到现在还没有搞明白。

　　发展，谁不要发展？哪个东西都要发展，哪个事物都要发展。体现社会的性质，体现共产党的本质，体现社会主义的原则，就在于分配。是不是社会主义，不是看企业是公有制还是私有制，是看我们的财政部，他们是怎么分配的，分配给所有老百姓这是社会主义，如果分配给少数人，那就是资本主义。所以我们要建设全面小康社会，价值目标、指标体系、制度建设、分配方式、利益格局、工作重点都要改变。

　　全面小康的价值目标是建立惠及全民的福利国家，就要围绕民生建立指标体系，分配向公共服务倾斜，向农村和西部倾斜，向弱势群体倾斜。国民生产总值和城乡居民收入翻番，不是建成小康社会的目标，而是保障建立惠及全民福利国家的手段。你要建设这么一个福利社会，不发展经济行吗？不发展GDP行吗？没有错，但是这个不是目标，这是一个手段而已。长期以来，我们以GDP为目标，重经济、轻社会、轻分配、轻民生、轻保障，这种思维模式、行为模式、发展模式、分配模式必须作根本性的改变。

　　改革30多年来，从中央到地方各级政府都习惯以发展为目标，以投资为重点，以招商为手段，搞开发区、城市建设、修路、架桥、盖楼，我们每个城市都干这个，有利于增加GDP，有利于增加财政收入，形成了强烈的不可遏制的投资冲动。而将公共福利、民生保障看作是负担，尤其是对非户籍人口，设置高门槛，拒绝入户。

　　深圳在这方面起了非常不好的示范作用，我们深圳的户籍人口332万，常住居民1000万，也就是常住人口里面非户籍人口700多万，整个流动人口加起来1800多万。深圳的GDP是靠全体人民创造的，它的财政收入是靠所有人捐的钱，凭什么我们的财政只是给332万的老百姓提供公共服务呢？所以投资互相攀高，民生互相攀低。造成城市化水平远远滞后于工业化，2.7亿的农民工既不是农村人因为工作在城市，又不是城市人不能享受城市居民的公共服务，农村的基础设施、社会保障水平更差。

　　根据百村民生问题调查，将近1/3的农民还住在简陋的平方、茅草房或窑洞。养老，农村劳人以家庭养老为主占79.5%，12.6%的老人靠自己，去养老机构的老人占5.8%。医疗，农村医疗享受政府救助的2.4%，1/4的农民选择自己买药，74.8%的农民反映可以从医疗保险中报销一部分，但是手续烦琐。

　　教育，20.5%的农民反映农村教育条件差，13.5%的适龄孩子不上学，4.5%的孩子辍学。2.7亿农民工加上6.1亿农民，共计8.8亿，占总人口13.6亿的64.7%，这么庞大的群体不能享受均等化的公共福利，城镇人口中东西部、公务员、事业单位、企业、居民等群体的公共福利的水平差距也很大。正是这样，约束了、制约了消费水平的提高，消费能力的提高，这就是我们内需不能拉动的最根本的原因所在。

　　中央将国民生产总值和城乡居民收入翻番作为目标，对各级政府来说，工作目标、工作思路、工作重点、工作方法还是投资为上，这是提升GDP最直接、最有效的路径和方法。投资民生、增加福利，尤其让农民工入户，对地方政府来说，就意味着增加财政负担。其实增加幼儿园、学校、医院、住房，同样起到扩大内需的作用，健全社会保障、增加公共福利，可以有效地提高居民的消费能力。

　　但是对各级地方政府来说，投资直接促进本地的发展，民生刺激的消费并不一定体现本地。投资有收益的，民生是没有回报的，再加上投资的项目轻车熟路，有吃有喝，改善民生繁杂琐碎、劳心费力。

　　中国经济、社会、政治、文化、生态，内政加外交，盘根错节问题叠加，很多的问题都很复杂，要全面改革但改革不可能全面推进，必须找到解决中国诸多问题的一个扣，然后依次解决其它问题。中国改革不仅要目标，更要方法论。

　　怎么改革？首先在理念上、目标上，要非常明确全面小康就是建设覆盖全民的平等的福利国家，将改善民生保障作为发展和改革的主线，以求扩大内需，刺激消费，成为支持经济发展的强大动力，这保障了经济，也稳定了社会，还改良了政治。

　　所以我认为其次在方法上、步骤上，将农民工市民化作为解决基本公共服务均等化的切入点，各级政府要制定计划逐步解决，中央财政给予支持。农民工入户，包括随迁配偶、父母、子女，要解决吃、穿、住、用、行教、医，必然扩大消费需求，同时减少农村人口，为实现土地规模经营创造条件，中国的实体经济和过剩的产也就能找到出路。

　　在部署上、安排上，要将农村、农业、农民真正作为全面小康的重中之重，中国改革开放前30年是靠剥夺农民建立了工业化的基础，中国改革开放30年靠盘剥农村土地、农民工劳力迎来了城市的辉煌。

　　从基础设施到公共福利，财政资源向城市倾斜，农民要建校、农民要修路、农民办电，农村集体用地与农村集体经济农民的权益得不到保障，农民在异地没有处置的权利，农民的医疗、保险保障水平极低，6亿多农民的经济社会福利水平不能提升，谈何全面小康？在部署上必须要把农民、农业作为重点。

　　这可是一个巨大的经济社会政治工程。我们要建立一个覆盖全面的平等的福利国家，这个目标是正义的、神圣的。由于有这个目标，就可以推进改革的强大动力，上到中央的权威，下到民众的支持，中靠政府的推动，是有胜算的可能。中国经济、社会、政治逼到这个份上了，此举才能打破僵局、摆脱困境。

　　中国的问题那么复杂吗？不复杂，把中国的老百姓的幸福放在心上，把中国的民生放在第一位，来逐步逐步依次解决中国的问题，不难解决。

　　第一，依靠出口拉动，达到极限而回落了。

　　第二依靠投资拉动也难以为继，但是惯性不改。

　　第三依靠内需拉动，决心不大，措施不力，收效甚微。

　　第四，建设覆盖全面的平等的福利国家，是全面小康的必须，也是拉动经济、稳定社会、改良政治的有效举措。

　　第五，改革30多年来已经形成以发展为旗号惠及少数人的格局，要打破这个格局需要决心、智慧和勇气。这比反腐败抓几个坏人更是难得多。

　　第六，中央权威要用在改革分配、改善民生、健全保障上，这样可以得到民众的支持，为全面深化改革创造条件。

　　第七，如果继续用过去的这个办法，大多数人的消费能力不能提高，经济下滑，落入陷阱，企业破产、工人失业，会造成社会矛盾加剧，我们的执政根基就要动摇了。

　　最后，建议制定民生长远规划，改变一年办几件实事的零敲碎打的做法，我们搞了十三个五年计划，全部是经济发展、项目规划、招商计划非常细，一到民生都是“逐步、努力……”都是不落实的，要制定民生的长远规划，目标化、制度化解决民生的保障，为建设覆盖全民的平等福利国家，为真正惠及全民的全面小康打下解决。

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