宋晓梧：社保制度不能扩大贫富差距

　　新浪财经讯 由深圳创新发展研究院主办的第二届大梅沙中国创新论坛于2015年11月13-14日在深圳举办。中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧出席并演讲。他表示，社会保障制度作为二次分配，应该去弥补一次分配的差距。养老保险作为社会保障中最重要的一个基本保障制度，应该具有这方面的功能。

　　以下为演讲实录：

　　宋晓梧：刚才两位体改系统的老领导都讲到了，现在改革又面临一个新的启动，在当前的改革上能够达成共识很不容易，我下面要讲的这个就是现在没有共识，争论非常激烈的一个问题，就是城镇职工基本养老保险“统账结合”的制度究竟怎么发展。

　　大家都知道，今年年初养老保险并轨，也就是企业的职工养老保险和机关公务员、事业单位的养老保险并轨了，这个问题经过了将近18年的争论才达到并轨，我最早提出并轨是1996年，到现在快20年了。虽然并轨了，但是这个“轨”要不要变又发生了新的争论，至今没有解决。这是一个比较专业化的问题，但是确实和我们每个人的利益都相关。

　　党的十八届三中全会提出来要建立更加公平持续的社会保障制度，也提出来坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度。但是对于如何做好结合，怎么样完善个人账户制度的分歧意见比较大。

　　我们先来回顾一下养老保险制度特别是个人账户和社会统筹结合的一个变迁过程。可以说个人账户的争论第一次高潮很早了，在1989年，当时就是我们现在开展论坛的所在地——深圳市和海南省的改革思路发生了差异。当时海南省提出个人账户个人交18%，海南是一个小账户，而深圳是一个大账户，从这个时候开始争论。

　　这个争论到了1993年，对于不同部门，当时主要是体改委和劳动部门有不同的意见，国务院拿一个统一意见比较困难，干脆各个省可以根据自己的实际情况来决定个人账户大小。现在回顾这样一个决策，显然是有一定的问题的，当时的实践很快证明了，由于各个省和地方从3%—17%的各种个人账户，使得职工的流动过程当中，个人账户的转移变成一个大的问题。最典型的例子是武汉市和湖北省的个人账户都不一样，在武汉市内的省属企业和市属企业之间的职工调动，造成了非常复杂的转移手续。

　　针对这个问题，经过调研和几个部门的专家意见、国外的经验，最后统一了中国的企业职工基本养老保险制度。当时统一方案是企业按照20%来交，社会统筹按照社会平均工资的20%交，个人交8%，企业再给个人的工资，按照你本人的工资比例再交3%，就是11%的个人账户部分。这些表，由于时间的原因我就不展开多来说了，这是一个当时大的框架。

　　个人账户统一起来以后，最大的问题是制度的转型，是从过去的现收现付转到了个人账户部分积累。一个原来的老职工过去没有自己积累的钱，他就需要现在我们在职的去养他。

　　在职的职工不仅要养前面已经退休的老职工，还要为自己将来的养老做积累，产生一个制度转型的一个双重负担。这个双重负担在我们当时学习国外经验的时候，比如智利是怎么解决的呢？他是出卖国有铜矿，把过去老职工的欠帐全还上了，一步全解决了。而我们在解决这个问题的时候，至今这个制度不能很好地运转的一个关键的问题是政府没有负担政府主导的转型应该负担的成本，明确就说，由企业和职工交钱然后逐步过渡。当时财政确实也困难，国有企业大面积亏损。

　　结果就造成了我们个人账户本来应该是积累的，比如11%的账户本来应该积累的，老职工那部分的钱没有空着，结果就把个人账户挪用了，给老职工发养老金了，当地为了解决企业的负担，就造成了“个人账户空账”。为了解决个人账户空账，我们又研究在2000年左右的时候，首先在东北实行个人账户的调整，由11%调整到8%，缩小个人账户。越大做实越困难，所以要缩小一下个人账户。

　　这个过程中，从辽宁、黑龙江、吉林、东北先做起，做实个人账户，由5%、3%一点点往大了做，到今天为止到我们的个人账户做实仍然差得远。最近这些年我们的养老保险制度一直处在一个变迁的过程当中，一直没有固定下来。这在其他国家的作为社会经济制度的一个基本养老保险制度来看，我们国家养老保险制度的稳定性应该是处在一个改革发展的过程当中，他的稳定性较差，一直处在争论的过程当中，大家看到的都是一个逐步的探索过程当中。

　　现在面临主要的问题主要是人口老化，同时基金收支情况，特别是这两年就是收入下降支出在扩大，这就造成了很大的负担。

　　还有其他的一些问题，由于跨省的或者是跨市的职工的流动，流动性有问题，另外在养老保险里面分成基础养老金和个人账户养老金这么一种统筹结合的办法，基础养老金迟迟没有实行全国统筹，这也是造成了各地养老保险负担不一，也是我们区域发展不协调的一个重要的问题。

　　比如深圳这个地方，年轻人多老职工少，根本用不着企业交20%，很多企业交11%、12%够了，现在很多的企业存了大量的养老保险制度。我去那些东北老工业地区，企业交20%根本养不了职工，但是没有实行全国的统筹。对于一个国家的基本保障制度来说，这在其他的国家，政府法定规定的基本养老保险，一定是一个国家是统一的，我们是按地区分的，这是一个问题。

　　但是这些问题现在还不是最大的问题，最大的问题现在是我们面临着一个在“十三五”时期基本养老保险制度改革要不要还有一定的社会统筹，要不要有一定的共济性。这个问题从一开始搞16%的个人账户的时候就存在，也可以说这个问题一直争论到现在没完。

　　是怎么样提出这样的一个问题？我认为我们社会保障制度作为二次分配，应该去弥补一次分配的差距。在改革的初期，我们曾经提出要把一次分配的效率原则引入二次分配。但是现在一次分配格局发生了重大变化，二十年来我们已经由过去的平均主义大锅饭，变成了收入差距在全世界都是特别大的一个国家，除了比南美基尼系数低一些，在全世界可能高于所有发达国家，也高于所有的发展中国家，仅仅低于南美的一些国家，在0.5左右，统计局是0.47。

　　这种情况下我们的二次分配不应该再扩大一次分配的差距，而应该缩小一次分配的差距。养老保险作为社会保障中最重要的一个基本保障制度，他应该具有这方面的功能。这是社会保障学界大多数人都赞成的，但是我们国务院有的重要部门和一些学者认为，现在养老保险制度不可持续，有很多问题，他们提出了一个方案，就是“28%的大统筹方案”。

　　全国平均数来看，28%是什么意思？现在我们个人是交8%，企业交20%，那20%是按照社会平均工资发的，这里面在你领取养老金的时候，除了领取你个人账户和积累增值这一部分，还有一个社会平均工资，它起到一个共济作用。你现在挣1万，肯定现在社会平均工资不是1万，你现在挣1千这个社会平均工资肯定高于1千。不管你是1万还是1千，你在这里面是拿社会平均工资的，你是交多少时间去拿，有一个调整，但是一定要有社会共济这一点。

　　我们有关的部门和有关的学者提出来，取消社会平均工资，把企业按照社会平均工资交的20%也完全打入个人账户，而且是按照你本人工资的比例打入个人账户。我举一个极端的例子，你挣1万块钱，企业给你打入2千块钱，你挣1千块钱，企业只给你打2百块钱，挣得越多打得越多。这个方案有没有它的好处？也有一定的好处，计算方便，携带方便，但是它重大的问题上是二次分配进一步扩大一次分配的差距，和我们整个大的经济社会发展形势不一致。

　　对这个问题现在发生了很大的争论，除了这个问题之外，当然我们还有很多养老保险需要做的一些配套的措施，比如说怎么样拓展制度外资金的来源，比如国有企业改革、国有企业分红，一部分拿来补充我刚才说的养老金的欠帐问题、政策的隐形债务问题，渐进式地推行推迟退休年龄的问题。还有就是全世界现在中国的养老基数是最高的，占所有工资的40%。实际我们做了一个调研，有的差了1倍甚至是2倍，其实和实际的工作差了很多。真正的中国养老保险缴费率企业不是20%，要实际上是14—16%都不到，但是这个要把他做实。

　　另外就是调整概率，要把它制度化，不能说因为企业养老保险比机关的养老保险低了，我就政府行政命令每年调一次。连续调11次，当然有特殊的一个历史背景，但是将来应该制度化等等。这些问题都是可以去做的。

　　然而最重要的问题还是大账户和小账户的争论，现在最大的问题是这个问题。据我所了解，大概从去年年底争论到现在，国务院还没有最后拍板。我觉得在中国当前的社会经济形势之下，一定要坚持养老保险的共济性，特别是基本养老的共济性是不能降低的。你即便不扩大，按照我在当时十八届三中全会之前写的一个关于社会保障的建议，我建议个人账户从8%缩小到5%，这样就是共济性加大了，激励行为稍微缩小一点。

　　现在他们提出来28%有最大的激励性，职工可以多交钱了。但是事实证明，个人账户的建立并不一定能够激励职工积极参加这个制度，南美从智利开始搞的个人账户开始，实际证明参保率没有增加反而降低了。

　　瑞典搞的名义个人账户，他也叫个人账户，计到个人头上，实践证明也没有使更多的人参加这个制度，或者我多拿养老金可以延迟退休年龄，他们的退休年龄不像咱们这么严格的，实行了名义账户之后退休年龄还提前了，这并没有实践的证明有激励的作用。

　　还有一个很重大的问题，如果你要搞28%的个人账户，个人账户如果要是按照现在社会保险法要求的可以继承，那么就有个很重大的问题，就是这个要比原来那个8%要扩大了20%，你将来财政的负担是非常重的，因为早死的人他存的钱子女继承了，晚死的人呢？个人账户花完了的人呢？你只有从社会统筹，就是最后财政来负担了。

　　所以设计大账户的人不得不提出来，个人账户不能继承，而且说咱们这个社会保险法的个人账户继承，当初就是错误的。我们这个28%个人账户有共济性，在于早死的人共济晚死的人。低收入群体的人一定是平均寿命低于高收入群体的人，这是被世界人口金字塔图表证实的。

　　这种共济是什么共济？成了低收入人群早死的不能继承，为晚死的人做贡献，变成了低收入之下“劫贫济富”。这两种扭曲，个人账户本身已经是逆向转移了。如果一个人一辈子有1/3的储蓄，你28%相当于这1/3，存到50多岁，万一得一个病万一死了这一分钱都没了，你就充公了，不相信工人在这种制度下他有很高的参加这种制度的积极性。

　　这个争论仍然继续，还有一个观点像什么精算原则，精算原则很对，但是社会保险不是商业保险，商业保险不搞精算亏本了。但是就是商业保险你也精算不出来，在大的自然灾害之下你有什么不亏本，还是得社会出来。正是因为这种才能建立养老保险制度，如果商业保险能够达到平衡，政府根本不用管养老保险，就让商业保险管就行了，类似这样的争论仍然有很多。

　　最后我的结论是：

　　第一，在我国一次分配差距已经过大的情况下，二次分配不能再扩大一次分配的差距。

　　第二，我们的养老保险是一种社会经济制度，不宜做过大的变动，而且你调整以后衔接非常困难，我认为很简单，你就是把8%的个人账户做成名义账户就行了，或者你还坚持8%的账户逐步做实。或者你觉得做实实在有困难，就搞成8%的名义账户就可以了。

　　社会保险项目也不宜过分地强调多交多得的激励作用，因为这是一种社会政策，不是商业保险。

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