新浪财经讯  由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中国诚信信用管理有限公司共同主办的“中国宏观经济论坛(2015年第一季度)”于3月29日在北京召开。上图为中国人民大学经济学院教授郭杰。

　　以下为演讲实录：

　　郭杰：尊敬的陈校长，尊敬的各位领导，各位嘉宾，老师们，同学们，大家上午好！

　　今天我代表中国人民大学中国宏观经济分析与预测课题组，在这里向大家汇报我们第一季度的研究成果。我今天汇报的主题是“财政困局下经济结构调整路径的再定位”。报告分四个部分，第一部分是财政困局的具体表现，第二部分是经济调整路径对未来财政的影响，第三部分是财政困局下结构调整路径再定位及政策取向。第四部分是促进结构调整的财政变革。

　　第一部分，财政困局的具体表现。近年来，中国经济进入“新常态”，经济增长率变为中高速，消费正在逐渐代替投资成为经济的驱动力，服务和高技术产业比重日益提高。这种变化是增长质量的提升。但是因为我国财政收入基础更多是建立在高增长速度和高工业增加值的基础上，经济形势的变化就使得未来一段时间财政压力较大。在这个驱使下，伴随着人口老龄化，社会保障等支出刚性进一步增加，使得财政收支矛盾加剧，地方政府债务风险上升，中央和地方的财政分权底细与“新常态”日益背道而驰。总的来说，未来一段时间，财政面临着较大的挑战，会逐步从调控经济的重要手段成为制约经济调整的一个重要因素。

　　1、税收进入低位增长时代。主要体现在GDP持续回落，并呈现前低中稳后缓的季度波动模式，全年预计7.41%。

　　2、从各分项税收来看，2010年以来出现比较明显下滑，进入了长期低位增长时代。

　　在2015年前两个月，税收下滑更为严重，增速相比2014年出现了更大幅度的下滑，这种税收增速下滑是具有较强趋势性的，税收增长幅度主要受到经济因素、管理因素和政策因素的影响。

　　第二方面，政府支出具有刚性，中长期呈现较大压力。我国过去几年财政支出增速基本保持不变，刚性较大。同时，在财政收支矛盾十分突出的情况下，未来支出刚性进一步增强，这表现在新型城镇化过程中改善民生、未来稳增长压力和一带一路战略等都需要大量的财政支持。

　　财政支出增速主要来自几个方面。第一个方面是政府推动以人为核心的城镇化，需要提高为新增市民基本公共服务，切实保障民生得等重点支出。第二方面，为了保证经济处在合理区间，保增加知春大幅度增加。因此，总的来看，为了对应新型城镇化的市民要求和稳增长，财政支出面临巨大压力。

　　第三方面，地方债务风险凸现，短期难以有效化解。主要表现在伴随着本轮经济下行，收入增速减缓，支出刚性上升，导致财政收支差额扩大。因为我国分税制安排，民生支出主要由地方政府负责，在民生支出刚性的情况下，地方支出比重日益上升。目前，我国地方政府五占GDP的比重达到31%主体主要是地方融资平台和国有独资或者是控股企业，举债的政府主要是市级和县级政府。

　　未来伴随着支出任务增大，地方政府面临的收入环境是税收整体增速下行和英改增之后税源的进一步降低。因为税收总体下行，地方政府面临着相对缩小的蛋糕，同时因为税制改革，在小蛋糕中分得比例进一步降低，地方政府税收收入面临着严重挑战。因此，随着收入下降和支出刚性增加，政府债务问题会日益严重，同时区域性风险逐步加大。

　　第四方面，财政体制改革滞后，推进改革困难重重。在运行20年之后，分税制逐步显现出与经济社会不协调的一面，这种不协调，一方面归因于当年分税制改革回避了最为重要的政府间事权分配改革，另一方面归因于社会发展要求变化。从分支水改革的效果来看，分税制首先是有效解决了两个比重下滑问题。但是由于客观条件制约，分税制最重要也是最难的事权和支出责任划分基本没有触及。并且中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步，这使得分税制体现出渐进式改革特点。而由于事权分配问题长期存在，又导致税权问题进一步提升。分税制的这些问题深刻影响了经济增长的结构调整。主要是事权分配不合理妨碍统一市场形成。共享税安排不合理刺激工业投资和产能过剩，地方税收结构不合理，刺激房地产业畸形发展。因此，当前的分税制急切召唤着改革的到来，分税制改革涉及政府间事权、财权、转移支付、地方债等一系列重要制度变革，当前财政目的是提高社会治理能力，这就要求进一步协调社会分配公平、人与自然协调、中央与地方良性互动等。这种多重目标涉及到各种利益的重新分配，使得分税制改革推进困难重重。

　　总之，当前我国财政面临着总量意义上的收支矛盾和结构意义上的央地矛盾。这两种矛盾实质上是我国财政体制和未来经济社会发展环境不协调的结果。随着我们经济进入“新常态”，经济增速放缓，结构调整、新型城镇化推进中的医生支出等问题将会成为在未来较长一段时间内中国经济的新特征，这导致收支矛盾和央地矛盾合成的财政困局还会进一步加深，财政风险加大，成为中国经济发展的一个重要制约因素。因此，我们需要提前布局，找到这种环境中可能的经济结构调整之路。

　　第二部分，经济结构调整路径对未来财政的影响。

　　从国际经验来看，经济结构调整一般可分为政府主导型和市场主导型两种。政府主导型经济结构调整主要是政府通过对特定行业进行引导从而改变经济结构。在这种模式中，政府可以通过关税、政府投资、补贴、税收优惠等对特定行业的资源配置加以引导。政府主导型经济结构调整最显著的特征是体现在由政府设定的特定产业给予是鼓励或者行政限制。在这种调整模式下，中央政府设定数个所谓的新兴产业给予政策鼓励，地方政府为迎合中央偏好，务实当地实际情况，导致各地新兴产业发展高度雷同，结果导致投资涌潮等等一系列不良后果。这种调整结构路径本质上是一种供给模式，强调通过政府配置资源形成特定行业、特定产品的供给，改变产业结构，进而通过收入分配改变需求结构。

　　市场主导型主要依靠市场来配置资源。在这种结构调整方式下，政府并不替市场选择未来发展的特定方向，也不向特定的行业提供财政扶持。政府的作用主要是弥补市场事情，所做的是完善基础设施建设，提供适度的社会保障，向所有可能具有发展前景的行业提供铺会的优惠政策，政策优惠向所有企业开放，破除投资门槛，鼓励企业自主创新，自由竞争，由市场竞争最终决定反映本国比较优势的产业发展方向。对于不具有市场竞争力的行业，政府主要应通过法律而不是行政干预进行所谓的产能淘汰。这种模式更倾向于需求方来进行结构调整，通过需求结构变化，市场配置资源到特定行业。市场需求选择未来行业的获胜者，而不是政府进行挑选。政府辅助市场来扩大总需求，弥补失灵。这两种模式政府和市场的定位不同，导致不同路径对财政的影响不同。

　　第一，政府主导的结构调整路径对财政的影响。主要体现在这样几个方面：

　　第一方面，政府主导型的结构调整路径要求财政高支出作为支撑。这些支出表现为这样几个方面：1、政府投资拉动和各种优惠政策刺激的结构模式，要求中国各地政府加大运用财政资金来实施各种类型的政府补贴扶持计划力度，达到促进传统产业转型升级以及新兴战略产业发展目的，这显然会加大中国政府在调结构宏观调控目标方面的财政支出。2、在经济下行情况下，很难通过激发民营部门的投资来实现，这就迫使政府需要主动采取积不对民营部门投资产生挤出效应又具有公共产品性质的交通基础设施、民生工程等方面的投资策略，来确保经济增长合理区间的下限管理和社会就业安全的托底目标，这显然会加大中国各级政府在实现稳增长、保就业宏观调控目标方面的财政支出刚性需求。3、如果继续沿袭政府主导的结构调整老路，中国各级政府机构和事业单位的财政供养人口可能会进一步膨胀，当前已经难以承受的财政供养负担将进一步加重，更加强化财政支出的刚性需求特征。

　　第二方面，政府主导路径限制积极财政政策的运用空间和实施效果。中国长期实施的政府投资偏好型和优惠政策刺激型发展驱动模式，已经导致优质投资项目的相对稀缺性，投资边际报酬递减以及部分行业的产能过剩等一系列现象的发生。依据财政部报告提供的数据，2014年中国GDP每增加1美元已经大约需要5美元投资，资金投入成本比日本和韩国经济起飞时期还要高40%之多。2010年中国的投资率整体已经接近50%，有的省份甚至高达80%。由于中国市场运行机制存在种种行政性障碍，积极财政政策在政策选择上存在着工具约束，导致积极财政政策对财政投资的依赖，这种情形下，各级政府如果仍然按照以往的政府投资主导型结构调整思路，很有可能会导致投资效率的普遍低下与资金配置效率的扭曲，将造成积极财政政策的运用空间和实施效果大大折扣。

　　第三方面，政府主导型路径对中国财政体制的调整和改革形成巨大阻力。要发挥政府的主导作用，就需要地方政府发挥作用。但是，地方政府之所以热衷推动地方投资，在于投资能给地方政府带来经济和政治方面的双重利益。就经济利益来说，投资扩张记能带来土地增值、生产扩张能方面的税源增长，也给少部分掌握资源分配权力官员带来寻租机会和腐败收入。就政治利益而言，政府投资活动可以通过政绩显示、区域GDP迅速增长，以及现行的考评机制实现官员个人晋升的政治目的。这样的现实情形下，政府主导型的结构路径，必将进一步固化和强化当前的中央和地方分税制所形成的既得利益集团格局，从而对中国财政体格调整和改革动力产生巨大的阻力和弱化作用。

　　第二，市场主导型结构调整路径对财政的影响。主要有这样几个方面：

　　第一方面，市场主导型调整路径对财政支出额外要求较小在市场主导型结构发展思路下，由于政府将更多地通过市场化改革手段和途径来推动和促进经济结构调整，而不是再依赖政府各种优惠政策和大范围运用财政资金来促进经济结构的转型升级，长期来看，调结构方面的财政刚性支出将呈现逐步下降的基本态势。当然这里需要关注的一个问题，市场主导型的调结构思路所需要的大破大立格局，很有可能在短期内造成经济和社会风险的集中爆发，这可能使得中国在稳增长、保就业、防风险的宏观调控目标约束下，对短期内的财政支出刚性需求加剧加大。但是在长期来看，源于稳增长、保就业、防风险的短期财政支出刚性压力，必将伴随中国市场化改革而逐步减小。

　　第二方面，长期中市场主导型结构调整路径会降低赤字。从长期来看，一方面市场主导型结构调整模式会减少政府刺激经济增长投资支出，减少政府对微观经济部门不合理的财政补贴支出。另一方面，由于市场火力的释放会逐步激发微观经济的创业创新活动，造成税基扩张以及拉佛曲线效应式的财政税收收入的可持续增加，这两方面因素的叠加效应，在一定程度上会逐步降低，而不是增加财政赤字。

　　第三方面，市场主导型的结构调整路径会有效的释放财政政策的实施空间。与政府投资偏好型的调结构思路有所不同，市场主导型结构调整思路主要是依靠推进各项市场化改革，合理界定和全面收缩政府过度干预微观经济的权力以及寻租活动，通过减少市场进入壁垒，降低企业外部交易成本和腐败成本，营造公平竞争环境，从而激发微观经济创业创新的内生活力。具体来看，就是通过取消和下放一批行政审批事项，制定市场准入负面清单，大幅缩减政府核准投资项目范围等一系列行为，来激活民间部分的投资、创业、创新动力。从而使经济增长和结构调整不再直接依赖政府的投资拉动和优惠政策刺激，最终实现政府调结构和稳增长两大宏观调控目标之间的内在平衡。这种情形下，市场主导型的结构调整路径必将会加大财政赤字规模在短中长期之间的动态性协调，增加税收政策长短期之间的均衡性和灵活性，促进公共产品提供的政府和市场相结合的PPP模式的创新发展，提高积极财政政策的实施空间和调控方式的多样性，从而最终有效释放和扩大中国今后财政政策的实施空间和调整路径。

　　第四方面，始于1994年的中央和地方的分税制，对中国经济发展的正面作用不容忽视，也不可低估。然而，在中国经济进入“新常态”的条件下，中央和地方分税制为主的财政体制各种弊端逐步凸显出来，中央和地方分税制所形成的路径依赖式发展模式和既得利益格局成为阻碍中国潜在经济增长率提升的重要体制性因素。因此，通过全面推进市场主导型的调整路径，重新界定中央和地方财权和事权的边界和对称性，就能逐步改革和消除中央和地方分税制不适应性和负面作用，从而为财政体制的全面调整和改革营造适宜的外部环境，就中国当前的现实国情来看，全面推进市场主导型的结构调整路径，可能已经成为倒逼中国财政体制调整与改革的最为基础、也是最为核心的手段之一。

　　总之，政府主导型和市场主导型两种结构调整路径实际上就是政府和市场关系这个古老话题在结构调整问题上的具体表现。在政府主导型中，政府通过税收优惠、直接投资等改变不同行业供给条件。因为不同行业要素密集度不同，生产结构的改变影响了要素收入分配和总需求结构。因为要求政府投资改变行业生产条件，这种路径在财政上是高支出的。按照以支定收的财政准则，高支出就要求高收入，不然财政支出就难以为继，也只有在高收入环境下，政府才有影响不同行业实施结构性减税的空间，同时为了充分发挥政府作用，这就需要中央政府大力刺激地方政府关注经济目标，充分发挥经济职能，而不是提供公共物品的民生职能。这种高支出和减税并存、高地方政府刺激的财政需求在未来财政困局的环境下，必然会进一步加剧财政收支矛盾，计划央地矛盾。

　　相对而言，市场主导型结构调整路径具有更强的财政友好特征。政府在这个过程中更多的是市场补充，在总量意义上弥补市场的不足，例如调整总需求和管制，矫正市场失灵，这就降低了为特定行业和地区投资的需求，更是以人为本，释放财政政策实施空间，对当前财政困局具有较好的适应性。

　　第三部分，财政困局下结构调整路径的再定位及政策取向。主要在这样几个方面：

　　第一，政府主导型的结构调整路径难以为继。虽然政府强调要让市场在资源配置中发挥决定性作用，但我国当前结构调整总体来看还是政府主导的，以投资偏好为主要特征的结构调整路径。这种调整模式除了自身固有的弊端外，它对支出和减税要求也更高，这势必增加政府财政负担，在财政困局下导致结构调整难以为继。同时由于多年来采取政府投资偏好型经济结构调整模式导致财政政策在经济结构调整中可以发挥作用的空间不断缩减，边际影响也不断下降。因此，我们认为传统的经济结构模式无论是作用空间还是政策效果都将大打折扣，再加上财政困局的现实约束，传统以政府投资偏好性的结构调整模式难以为继，具体集中表现在以下几个方面：

　　1、政府主导的结构调整异化了国有企业功能，限制了结构调整空间。在政府主导结构调整路径下，为了进行相应行业投资，政府需要一个执行者，我国政府对经济的控制主要是通过国有企业完成的。在我国针对国有企业建立现代企业治理制度的多轮改革刺激和抓大放小的改革措施过程中，国有企业出现了由产业链下游竞争行业向产业链上游的自然垄断行业转移的趋势。在国有企业控制了上游产业后，就可以利用自身的定价权干扰市场，获得超额租金。这导致下游民营企业资源配置受到扭曲价格信号的影响，效率降低，创新动力不足，更多是希望通过依附国有企业获得资源，从而对市场反应不灵敏，导致市场结构调整控制受限。

　　2、政府干预造成的金融结构扭曲，导致产业结构扭曲。政府主导型路径需要通过对要素价格进行干预，引导资源配置，这其中最为重要的就是金融价格，在一系列的价格和数量管制中，中国现行的金融体制对实体经济发展表现出显著掠夺效应，造成中国制造业自主创新能力和产业结构升级能力减弱。我国拥有庞大的金融资产存量，可是由于金融市场管制，各种审批权交织，导致资金出现结构错配，有较大投资机会的新兴行业因为金融配置拿不到资金，大型国有企业又获得大量的低价资金，这些获得资金的企业就成为二传手将资金再次分配，这个过程推高了中国金融成本，加大了中小企业财务负担。金融管制成为制造业产能过剩、房地产泡沫、影子银行急剧扩张啊以及地方政府债务高企这五大现象的核心因素，是其中最为关键的联结者。

　　3、政府主导的结构调整路径对创新产生抑制效应和阻碍作用。现阶段，中国各级政府过度干预与行政政策主导的结构调整路径，对微观层面的创新创业活动已经产生了非常明显的抑制效应和阻碍作用。在中国各级正极仍然或多或少掌控企业成长与发展所需要的各种关键要素审批权以及部分特殊产品市场进入控制权的情形下，无论是民营企业还是国有企业，中国经济活动中相当比例的企业均通过与掌握权力的各级官员进行合谋与寻租来魔球低成本的关键要素以及额外的竞争资源，形成对权力寻租造成的垄断势力的依赖。极大的削弱了这些企业通过特生自主创新能力来获得市场竞争优势的内在动力，而且，从中国当前的现实情况来看，不少民营企业比国有企业更依赖这种通过权力寻租来获得垄断势力的扭曲体制，从而减缓了创新活动和削弱了创新动力。

　　4、结构调整过程中中央地方分歧加大，政策难以实施。在传统意义下，经济结构调整通常由中央政府相关部委根据发展目标制定产业或者行业政策，而由各级地方政府复杂实施。地方政府实施经济结构调整的意愿取决于经济结构是否有利于改善财政缺口。在现行财政体制下，经济结构调整所倡导的集约化增长，由于提供不了有效税源，无法改善地方政府的财政困局。因此，地方政府对结构调整往往意愿不大，导致许多结构调整政策得不到有力实施。

　　5、财政困局决定了中国选择市场主导型结构调整路径的必然性。在政府主导型路径中，要加大结构调整与改革力度，很大程度上仍然需要通过积极财政政策的运用来加以引导、刺激和纠错。因为货币政策是总量政策，银行贷款利率又是市场化的，单纯降息等货币政策并不能有效解决中国当前的结构性问题，该问题必须通过继续对财政施压来推动。但是，前面分析表明，一方面，中国当前财政支出的刚性需求特征和财政收入增速的持续下滑，已经加大地限制了积极财政政策的实施空间。另一方面，现有的财政分权体制，已经造成政府财政资金投资效率迅速下降和资金配置效率扭曲现象的普遍发生。

　　这两个方面的事实充分说明，政府主导型的大规模投资计划，无论是从资金来源还是投资效率方面，均出现了不可持续的典型特征。中国当前及未来一段时间内的财政收支不平衡状况以及财政资金配置效率的扭曲效应，使得再次进行大规模财政刺激的成本极高，继续坚持政府主导型的结构调整路径的可行性面临较大挑战。相对而言，市场主导型结构调整路径是一种财政友好型的路径，财经困局决定了市场主导型结构调整路径是更加合理的选择。

　　第二，产业结构转型的国际经验。20世纪70年代随着布雷顿森林体系的解体和两次石油危机的连接发生，世界经济普遍遭受严重冲击。面临石油价格上涨所造成的供给冲击，经济结构调整成为主要发达国家振兴经济的必然选择，在产业结构调整过程中，财政政策无论在收入还是支出方面都进行了必要调整。通过对美国英国和日本在不同经济转型时期政策与经济增长状况的分析，我们发现在经济转型时期财政政策具有以下几个方面需要特别关注：

　　1、扩张性财政政策是经济转型的必要条件

　　2、放松政府管制是促进经济转型的重要手段

　　3、促进私人投资和消费是财政政策的核心

　　4、发挥市场的基础性调节作用，产业政策定位于市场失灵

　　5、在采取积极财政政策时避免政府过度负债

　　第三，市场主导型的结构调整路径及其政策取向。既然政府主导型的结构调整路径难以为继，我们的结构调整路径就只能选择市场主导。市场主导结构转型从本质上是政府和市场关系的再定位，在这种路径中，市场引导资源配置，需求结构和供给结构实现良性互动。市场路径发挥作用的前提是有足够的总需求，能够为企业的新产品研发、产业链升级提供足够的空间。不然，企业生产的产品无法销售，创新的动力自然降低，通过激发市场火力，促进总需求的上升，从而带动产业升级。产业结构调整实现收入分配结构变化，进而实现总需求结构的调整，政府在这个过程中，能够做的是保证有足够的总需求空间和弥补市场失灵。

　　在这条道路中，我国当前总需求空间到底在什么地方呢？经济危机之后，我国长期依靠的国际贸易快速增长在未来不会重现。原有跨越式增长主要依靠的是对东南亚国家的替代，随着替代的完成，未来国际贸易的增长就会越来越小。同时次贷危机之后国际分工还停留在原有模式，这使得我国从产业链的低端到高端困难重重。因此，未来产业结构调整中需求空间主要还在国内。由于消费往往需要在较长时间才能启动，所以要稳定中国经济，提高居民收入，从而提高国内需求，仍然需要投资的支持。因此，我们不能因为过去投资中的一些失误就忽视投资。当前我国基础设施还比较薄弱基础设施等弥补市场失灵的投资是既可以稳增长又可以帮助产业结构升级的一箭双雕之策。

　　由于受益时间较长，要进行基础设施等弥补市场失灵的投资，必要的政府支出是不可避免的。也就是政府在市场主导型结构路径中也发挥重要作用，而不是无所作用，在这之中，结合我国面临财政困局的事实，需要明确的是财政支出扩张的目的不是用公共支出代替私人支出，也不是类似于政府主导的投资偏好型的路径中，由政府代替市场选择未来产业发展的方向，而是通过积极的财政政策拉动死神部门的投资和消费。政府在经济转型时期，应通过财政政策增加私人部门的可支配收入，引导私人部门扩大投资，只有私人部门投资和消费的持续增长才是保证产业结构优化升级和持续增长的根本保障。

　　在加强积极财政政策同时，为了发挥市场火力，充分利用总需求空间，往往伴随着市场化改革。通过市场化改革，增强市场竞争活力，鼓励创新，这一点在美、英两国20世纪80年代的经济政策中得到充分体现。在这个过程中，因为市场深度和广度提高，市场失灵问题就会加剧，因此政府需要逐步米一市场失灵。同时，在采取积极财政政策时应避免过度负债，日本近年来持续的扩张性财政政策之所以没有取得预期效果，就与其财政政策的不可持续性有关。在80年代的美国，里根政府为了实现预算平衡减少赤字，主要通过减少联邦政府支出来实现的。同时，我们应该看到，美元作为全球货币，美国可以通过贸易赤字为其财政赤字融资，也是美国积极财政政策得以持续的客观有利条件。我国虽然不具备美国当时的有利条件，但应该通过多种渠道，避免政府债务国快增长，以至于达到积重难返的程度。

　　总的来说，我们上述描述的市场主导型结构调整路径重新地位了政府和市场关系，政府主要弥补总需求不足放松管制和矫正市场失灵，为了实现这个思路，相关政策需要着重注意以下几个方面：

　　1、构建经济结构友好型财政体系改革。在财政困局下探索结构调整问题应该首先解决财政问题自身的问题，即构建一个所谓经济结构友好型财政体系，这个看似不相关的问题其实是有重要的已经，我国经济结构扭曲恶化一起前期调整没有到位，很多的是地方政府的困局造成的。在财政困局地方政府的首要目标是解决财政收入缺口问题，在现行财税体制下招商引资、发展资本密集型产业和追求高增长成为解决地方政府收入不足的重要手段。在房地产市场繁荣的推动下，土地财政又成为地方政府融资的重要来源，而事实上单一的GDP目标和土地财政正是造成我国经济结构进一步扭曲的重要原因。即便是对所谓的新兴产业，地方政府依然是通过粗放型方式进行发展。由此可见，在财政困局没有根本性扭转之前，无论是淘汰落后产能还是发展新兴产业都无法彻底实现预期目标，根据经验，在政府对经济仍有重要影响的前提下，要想实现预期的结构调整目标，必须首先解决地方政府收支缺口问题，管住政府对经济伸出攫取之手的冲动。

　　构建经济结构友好行财政体系改革重要有两条：一是解决好中央政府和地方政府财权和事权划分，降低地方政府收入缺口。在增加地方政府收入方面，可以采取比如拓展地方政府税收来源，调整中央和地方收入分配比例等等措施。另一方面，要注重规范各级政府的权利分配，1994年的分税制没有形成一个统一的判断政府职能标准，导致了地方政府自由裁量权过大。财政分权职能的划分标准应是外部性与信息不对称程度，中央政府应主要管理国家层面的市场失灵，例如补偿区域间外部性、提供全国性公共产品等，而地方政府则应管理地方层面的市场失灵。未来中央政府需要上收地方政府管理的国家层面问题，而地方政府主要关注当地的城镇化建设问题，完成外来人员的市民化。在现有提供教育、交通、养老、医疗等公共服务的基础上，地方政府需要进一步发挥其经济职能，促进地方特色产业发展。

　　2、完善市场体系，矫正市场失灵。在结构调整过程中，不能将一般意义上的市场缺陷、市场失灵等同于我国源自计划经济转型过程中的市场缺陷，真正意义上的市场机制是在制度建设完备基础上，各种构成要素之间自发形成的自我调节、寻求动态平衡的组织能力。具体表现为商品要素的供求状况与价格的互动关系及其背后各方当事人按照共同预定的规矩，进行利益角逐、公平竞争、相互博弈的制衡。中国经济转型期间，市场特有的缺陷是市场经济幼稚、市场法规不健全或者执行布里，政府与市场边界混沌条件下的缺陷，这些缺陷的表现主要集中在这样一些方面：

　　第一、生产要素价格市场化进展滞后。目前我国的土地、矿产、资金、人力资源等生产要素均没有完全市场化，土地、矿产由政府主导配置，不同程度地存在不合理的出让行为。金融体制改革不到位，利率市场化尚未完全实现人员流动仍受户籍制约，劳动力资源配置不够合理等等。要素价格被人为压低，不仅直接影响市场信号作用与资源配置效率，而且直接放大了企业和地方政府投资冲动及能力，扭曲企业经营行为和市场供求关系，带来低成本扩张和损失浪费，我影响到经济发展方式的优化。

　　第二、行政垄断改革滞后。一些基础行业仍实行国有资本垄断经营，一些行业的市场准入障碍仍然较多，垄断程度依然较高，投资主体相对单一，这些垄断不仅影响产业发育与服务效率提高，导致有效供给不足，而且挤压民间资本投资空间，还直接带来价格扭曲，资源配置效率低下，加剧了经济的不平衡性和不稳定性。

　　第三，一些必要的市场约束机制尚未建立。市场经济是法治经济，但我国经济转轨过程中，有关市场运行的法治建设仍显滞后，比如产权特别是知识产权保护，消费者权益保护力度不够，市场主体运行有时缺乏必要的约束和监管，一些不诚信行为也扭曲资源配置。因此，未来需要进一步改革弥补这些市场失灵。

　　3、合理有序地通过市场化化解产能过剩，注意控制节奏。造成产能过剩重要原因是资源要素市场化改革滞后，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，导致产能过剩矛盾不断加剧。同时部分行业产能过剩也与政府干预市场有关，一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，结果助推了重复投资和产能扩张。鉴于产能过剩行业市场供需出现严重矛盾，要完成化解产能过剩任务，就必须强化以市场需求为导向即一方面运用市场机制，通过拓展国内外需求消化产能，通过市场竞争引导落后产能退出。另一方面，要调整生产要素和资源向战略性新兴产业转移。在淘汰落实产能过程中，要防止过去那种生硬的通过行政手段进行干预的方式，现在把化解产能过剩作为政绩考核指标货币任务化解到各级政府，而以后应该发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，形成市场对过剩产能特别是落后产能的绝对性过剩产能的倒逼机制，加快使其退出。其次，在淘汰过剩产能过程中，还要防范失业风险，特别是那些劳动密集型产业和企业，在过剩产能化解过程中，应研究如何合理安置这些剩余劳动力，政府应发挥作用，做到既化解产能过剩，又不引起社会动荡。在政府面临财政困局的情况下，显得尤为突出，由于存在财政困局，政府用于公共开支的资金增长速度有限，因此应该适度控制淘汰过剩产能的节奏，防止运动式行政干预，给社会稳定和财政安全造成过度负担。

　　4、利用财政政策稳定总需求，以市场机制培育新兴产业。收入是产业结构升级的拉动力，因而稳定增长是转型的重要推动力。未来我国从调整结构的角度，也需要经济增长维持在一个合理的水平。在较长一段时期内，稳增长的关键还是稳定投资。在经济增速下降时期，所谓消费对于GDP的拉动作用增强，仅仅是由于投资增速下降而造成的被动改观，具有一定的误导性。依靠消费推动经济增长并不牢固，还只能是未来很长一段时期之后的可能选项，要稳定经济增长，提高企业盈利空间，还需要稳定投资。

　　在经济下行压力下，如何稳定投资，又不会造成新的扭曲？根据前面我们总结的经验，经济下行七七私人部门总需求不足，政府需要继续通过积极财政政策稳定总需求增长速度，为经济转型赢得时间，创造空间。在积极财政政策实施过程中，需要积极改进政府鼓励私人投资的方式和方法。过去在传统政府引导模式下，政府为了引导市场，制订了很多特定的行业发展规划，这些行业发展规划往往规定凡是属于鼓励的行业就可以享受到相应的税收、土地和融资等方面的优惠，这就扭曲了市场对行业的选择，不利于市场效率的发挥。在以市场为主导的结构调整模式下，政府应该做的是将选择权交给市场，关注特定技术而不是特定产业。

　　产业政策不能定位于引导市场，而应该是补充市场，是为市场发挥作用创造良好环境，政府要关注重大技术而不是特定产业。引导市场这个定位看似发挥了市场的主体地位，实质上是计划经济的思路。在这样的思路下，是政府自己决定应该发展什么产业，每个产业应该怎么发展。这种产业政策干预了企业的决策，导致企业为了获得相应的税收、土地、融资等方面的优惠，不再考虑市场供需状况，而是跟着规划走。

　　违背市场规律、不当行政干预等非市场化发展途径和监管手段，使一些地方的战略性新兴产业发展受到了市场的惩罚。比如光伏、风能等新能源领域，在地方政府的补贴政策鼓励下，一度造成了投资过热、产能过剩，并带来了恶性市场竞争。因此，越是前景可观、越是社会和投资者关注的领域，政府越应该放松干预，让企业自主把握市场，避免重蹈蜂拥投资和产能过剩的老路，未来我国可以在智慧城市等主题引导下，从互联网等角度对城市基础设施进行改造，财政在这方面加大投资，目的是拉动一般性总需求，为企业利用互联网升级改造、生产新产品等提供空间。

　　最后一部分。长期以来我国地方政府形成的高支高收的财政收支形式模式和更深层次的1994年分税制改革以来逐步形成的纵向财政失衡加剧的财政体制严重限制了市场型结构调整路径的实现，为此必须进行相应改革。根据我们前面论述的结构调整路径的再定位和财政方向，未来改革需要重点关注体制和政策两个方面。

　　第一、财政体制的变化。依据上面的分析，促进我国经济结构调整的财政体制变革的根本在于确定一个最优的可持续的分权模式，基本思路和总体方向也明确为：适当下方财权、上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。改革实践中，中央政府可结合我国具体国情，遵循如下两个基本原则：

　　1、改革方面的整体性与改革次序的合理性相结合。在整体规划改革总体方案的基础上选择合理的改革次序，合理划分中央与地方事权、实现各级政府事权与支出责任相匹配，以此为依据，结合我国财政收入体系建设，合理确定中央与地方的财权划分，最后依据财权与事权的划分以及地区间财力差异合理确定财政转移支付的总体规模。

　　2、制度安排上的统一性与具体措施的差异性相结合，在确保制度安排统一性的基础上，依据不同地区的具体情况特别是经济发展水平和官员整体素质的差异性，适度采取差别化的事权划分方法，对经济发达地区可考虑赋予更大的财政自主权，对经济欠发达地区则应适当集权。

　　具体而言，中国政府可采取如下措施以优化完善我国财政管理体制：

　　1、事情划分应采取有收有放，总体集权的做法。目前我国地方政府一方面承担的支出事物过重，另一方面很多支出事务，特别是社会性支出事务属于中央委派事务，地方自主权较为有限，今后应考虑：制定地方基本公共服务水平全国最低标准，强化执行监督，在此基础上减少对地方政府支出具体用途的过多限定，实现事权与支出责任相匹配。将基础教育和公共医疗卫生等社会性支出责任适当上移，提高社会保障的统筹层次，逐步实现由省级和中央政府统筹，切实减少县级地方政府承担繁重的社会性支出事务。重点解决中央与地方投资权的划分问题，将投资权适当上移，严格限制地方政府在竞争性和生产经营型领域投资权，有效规范地方政府投资行为。

　　2、全全划分应采取有收有放，总体分权的做法。目前我国中央与地方财政收入责任划分方面，不仅村和着向地方总体放权不够的问题，还存在较为突出的分权结构不合理的问题。今后应考虑：在规范地方财政收入体系基础上，将土地出上进纳入中央与地方收入共享范畴，可考虑采取中央和地方二二分成做法，以有效规范地方政府的土地财政行为，遏制地方政府对土地财政的过分依赖。加强地方资源和环保收入体系建设，使其成为地方一个稳定收入来源，也有助于促进资源和环境友好型社会建设。结合营改增的推广，适当提高增值税和所得税的地方分成比例，可考虑由现在的45恩%和40%，分别提高到45%和50%。同时引导地方财力更多向县乡基层政府倾斜，可考虑将增值税和所得税地方分成部分的40恩%归县乡基层政府。在地方收入自主权有限以及地方政府治理体系尚不健全的情况下，应审慎考虑地方政府举债权的问题，不宜操之过急，对现有的地方政府债务可通过建立行政问责与市场约束相结合的复合型管理制度加以管理和控制，同时也应规范中央政府行为，避免中央政策转嫁带来的地方政府债务累积。

　　3、财政转移支付应控制规模，优化结构和资金分配方法。目前，我国财政转移支付的规模增长过快，种类偏多，均等化作用和激励约束作用较弱。今后应考虑：在合理安排财政支出责任基础上，严格控制财政转移支付的总体规模，遏制地方政府对中央政府财政转移支付的过度依赖。控制专项转移支付规模，整合各类项目，加大对中西部地区和民生领域的倾斜力度，提高资金分配的透明性和科学性，有效发挥专项转移支付的政策导向作用及其对地方政府行为的规范和约束作用。应逐步取消税收返还，将资金用于均衡性转移支付，建立均衡性转移支付的资源稳定增长机制，完善均衡性转移支付的资金分配方式，在强调资金分配公平性的基础上，注意激励约束机制的设计。在推进和完善省直管县财政管理体制改革的同时，着手建立健全中央直接对县财政转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，切实化解基层政府财政困难。

　　第二，财政政策的调整。在当前中国经济进入新常态之后，积极财政政策在保障经济增长的同时，更应该服务于经济结构的调整，目前财政政策可采取以下调整措施：

　　1、财政支出政策的调整。新常态下的政策不仅仅是经济性政策，更应该包含社会性政策，而且是结构调整性政策，因此就财政支出而言，应该减少经济对政府生产性支出的依赖，同时调整社会保障政策。

　　第一，减少对政府投资依赖，发挥民间资本活力。政府依赖型的结构调整路径举步维艰，因而，目前财政政策进行调整以减少经济对政府支出的依赖，当然，这种调整既需要自身政策调整也需要其他改变措施配套，具体而言，主要有四点：

　　一是积极推进财政投资的PPP模式，减少民间资本准入障碍，鼓励民间资本发展。

　　二是推进市场化改革，缓解市场约束对政府投资影响。就金融约束而言，可以在加强金融监管前提下，放开中小银行准入管制，减少民间经济股市准入管制，扩大企业债发行，开展金融业竞争，提高银行独立性，扩大消费金融信贷等等。就产品市场约束而言，可以减少国有企业不合理垄断部分，降低地方政府市场保护，缓解地方政府对重化工业的恶性竞争。

　　三是加强财政和货币政策之间配合，货币政策重总量调节，财政政策重结构调整。结构调整需要较大的需求空间作为前提，仅仅对企业活动松绑，但是没有需求企业也难以进行生产活动的调整。所以为了推进结构调整，货币政策应保持适度宽松，进一步提升总需求。

　　四是继续完善中央地方关系，尤其是完善省以下分税制改革，明确事权与财权的划分，抑制地方政府投资冲动，为了更好实施财政政策，需要良好的激励体系，因此必须加快推进财政体制改革。

　　2、以生活保障代替收入保障。就民生性支出而言，最重要的是社会保障政策的调整。现存的社会保障制度存在诸多的不公平，而且社会保障基金的运转也存在不少问题，逐步建立全国统一社会保障制度有和合理性和必要性，在此过程中需要考虑的一个问题便是财政承受能力。纵观世界各国社会保障制度，大致可以分为四种模式，即德国、法国、意大利等的与职业相连的模式，日本的生产型福利模式，丹麦、瑞典和挪威等的普享制福利模式，英美等国的自由主义福利模式。然而无论哪种模式都在2008年金融危机后受到了极大的冲击，他们共同反映出一个问题是在经济衰退和快速人口老龄化的共同影响下，极易引起社会保障和社会弗里德财政危机，从而引发整个国家的系统性风险。因而，我国社会保障制度建立需要吸取欧美等国家的经验和教训，确定合理的目标模式，既要保障每个人生存发展基本需要，过一种有尊严的生活，又要防止其本身成为一个社会问题。具体而言，在进行社会保障尤其是养老保障政策调整时，要以生活保障代替收入保障，所谓收入保障就是发放养老金，生活保障是直接保障老年人的生活，真正实现老有所养的目的。从我国实际情况看，单纯收入保障不仅需要财政资金，而且领取养老金的老年人也不一定是养老金的真正受益者。具体而言：第一，收入保障会带来巨大的财政压力，在目前中国还未实现全国统一养老保障体系情况下，财政便已经如此吃紧。从国外社会保障建设历史来看，社会保障是一个巨坑，紧紧依靠财政资金永远无法满足这个不断增长的支出需求。第二，统一收入保障存在效率损失，不同任具有不同按禀赋，有些个体退休后依然有能力再就业，另外一些退休人则毫无收入来源，很显然，对于这两部分群体给予相同的养老金是不合理的。

　　我们认为在当前财政困局条件下可以采取以生活保障代替收入保障的社会保障政策。主要措施有两点：第一，发展私人社会福利机构，引入民间资本，以生活保障代替收入保障的一个重要办法便是大力兴建养老院，同时引入民间资本，而政府则充当其中监管这。兴建养老院可以保障老年的基本生活，进而引导民间投资，则可以缓解财政支出压力，为了激活民间资本，需要允许养老院采取盈利模式，财政主要作用则是对养老院进行监管，评定养老院星级，同时按星级给予财政补贴。事实上在里根执行的1983年美国发生了社会保障支付危机，当时立即政府采取重要措施就是削减政府在社会保障项目上的开支，发展私人社会福利机构。

　　第二，以社区养老为补充。作为对养老院的补充，还可以发展社区养老，社区养老是相对于家庭养老和社会养老而言的，它具有两种含义：一是指老年人住在自己家里，再继续得到家人关怀的同时，由政府补贴，社区承担养老服务和组织老人集体活动。二是指根据发展规划，建设老年人集中居住的大型专业化社区，这种社区通过设置完善的健康、娱乐配套设施，也有良好的护理条件，老年人在这种社区可以参与同龄人的集体生活。此外，社区养老需要大量的专业养老社区工作人员，这就为下岗职工和有志于从事社会服务的人士提供了就业岗位。最终，通过兴建养老院和社区养老，既可以激活民间资本，又可以激发社会活力，从而构建积极和谐的社会秩序。

　　财政收入政策的调整，主要有这样几个方面：1、生活性服务也保留营业税。营改增的步伐一直没有停止，十八届三中全会提出要推进增值税改革，2014年末的中央工作会议进一步指出要扩大营改增的试点行业，而2014年11月披露的《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》，更是指出要加快生活性服务也营改增步伐，合理设置生活性服务也的税率。然而，我们认为在积极推进营改增的同时，生活性服务也应继续保留营业税。主要理由有：

　　第一，相对于其他服务业，生活性服务业劳务难以区分是为生产还是生活所用。所谓生活性服务也主要包括九大体系：餐饮与早点、注塑业、美容美发美体、淋浴、家政服务、再生资源回收、洗染业、照相业、维修服务。生活性服务大多处于最终消费环节，在难以区分这些劳务是为生产所用还是生产所用的情况下，对其进行营改增的理由并不充分。

　　第二，征管上征收营业税更加便利，生活服务业门类复杂，点多面广，以小微企业和个体工商户居多，即使生活性服务也实行营改增，大多数经营者依然划分为小规模纳税人，其征税税率又应是多少？是重新确定征收率还是按照目前的征收率？理由是什么？这些问题都很难解决。如果大部分经营者都以征收率征收，与征收营业税没有区别。对于这些问题的回答，无疑会加剧生活性服务业营改增的复杂性。

　　收入政策调整的第二方面，清理税收优惠政策，建立统一市场。积极的财政政策需要依靠财政收入支撑，税收优惠固然具有积极供销，比如刺激劳动供给，促进养老储蓄，吸收FDI和企业总部迁入，激励研发投入和服务外包，推动新能源和清洁能源等新兴产业发展，然而过多的而且不规范的税收优惠必然会破坏税政的统一而不利于收入的筹集，因此必须进行税收优惠政策进行清理。一个良好的税收体制应该尽量不影响企业生产决策，过多的税收优惠政策却往往引起相反作用。然而，中国却存在大量的税收优惠，税政也不统一。从税权角度看，不仅中央政府在行使税收优惠决定权，地方政府也在行使大量的税收优惠。这样的税收优惠也会涉及特定行业，也主要是区域利益出发，而不是全国整体性行业利益出发的。地方政府出台的各类区域性优惠政策，成为地方政府从事税收竞争的主要工具，其结构是妨碍了国内统一税政，损害国家合法的税收权益和国家治理的尊严，扰乱了国家经济秩序，妨碍了纳税人之间公平竞争。

　　税收收入调整第三个方面，加大对资本所得的征税，而且主要应该体现在个人所得税的改革上。应该加大对资本所得的征税，由于增值税和营业税是我国两大主题税种，这意味着现行改革将导致我国税制整体上倾向于对消费征税，对资本征税部分较小。而虽然财产税的税基是资本，但我国迟迟没有开征针对居民的房产税，造成财产税抑制投资增长作用十分有限。在现实中，资本要素收入只有一部分流入住户部门，纳闷，流入住户部门的资本收入要素所占比例是多少呢？属于资本收入的有利息、股息、债息、红利、租金、资本利得等等，进入21世纪以来，人们普遍感受到居民收入来源逐步丰富多样，许多资本收入是隐性收入，很难通过住户调查统计出来，特别是城镇住户调查中难以取得高收入者完全家庭收入数据，可以利用资金流量表推算资本要素中流入住户领域部分。

　　在加大对资本征税同时，主要应进行个人所得税改革，综合课税有其必然性。一是市场经济发展到一定程度后个人收入多样化，劳动力市场、资金市场、技术市场、财产市场是市场体系的四个组成部分，分别带来四类个人收入。当这四类市场规模扩大大，人们收入就出现多样化格局，在其收入结构中投资所得和财产所得比重会迅速抬升。二是分类征税必然出现不同收入类别税负不均等现象，因而收入类别税负差异属于不合理差异。具体就不讲了，时间不够了。

　　第四，我们建议在京沪广三地推动房产税改革。

　　再一个就是债务政策的调整。债务政策调整主要是中央政府对地方政府通过融资举债，也经历了一个鼓励、支持，到加强监管和清理过程。不论地方政府债务形成历史原因怎么样，在当前情况下，控制债务尤其是地方债务显得尤其重要，主要是建立约束机制，主要是三个方面，一个是建立市场约束机制，还有就是建立行政约束机制，第三是建立预算约束机制。使得我们地方债务在一个可控范围之内。

　　今天我汇报的内容就到这里，谢谢大家。

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