图为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁。（图片来源：新浪财经 骆霄 摄）

　　新浪财经讯 由中国国际友好联络会主办，《财经》杂志承办的“三亚·财经国际论坛”于2014年12月12日-14日在海南省三亚市召开。主题为：新经济 新平衡。在分论坛“城镇化进程与城市治理”上，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁发表了自己的观点。

　　他表示，中央已经提出了有关土地的政策，北京还是要严控，要严控人口。这种违背经济管理的治理现象，还在发生。我们的治理是中国特色的治理，是通过行政权力剥夺农民的土地，低价出让，形成政府财政高收益，来换取城市的发展，是这么一个治理过程。而这种由政府来推动的治理过程，一个最大的特点，短期行为，同时对资源的浪费是非常严重的。所以，导致了我们看到城市的发展这么快，但城市的问题越来越大。

　　以下为文字实录：

　　李铁：中央提出城镇化，以人为本和可持续性发展。以人为本就是农民工，城市间的流动人口，存量上看有三个多亿，他们能不能进入城市享受公共服务，能不能在城里买房，能不能在城市里一家定居，虽然中央颁布了政策，目前各个地方贯彻落实的情况看，还是有相当大的阻力。为什么今天要把城镇化的进程和城市治理连在一起？我们治理的过程中，大概有几个问题是不是得到解决：第一，所谓治理是按照计划经济的方式，还是按照市场经济的方式？恐怕我们要想一想。治理有经济治理、有社会治理。经济治理，中国的城市发展非常快，所获得的收益和国外不一样，主要是靠卖地，这样服务的人口是有限的，就把外来人口排斥在公共服务之外。第二，治理过程和中国整个增长的轨迹和政绩要求有关，我们今年更多的借鉴国际经验，但实际上更希望在自己执政更短的时间之内，我们的城市能发生变化，能赶超欧美发达国家的水平，所以，我们在治理的空间内建立一个表象的豪华的城市。同时，还有几亿的农民，在未来和现在都进入城市，这种豪华的表象城市，在城市的成本上，城市公共服务的力量上，使得这些农民形成了巨大的鸿沟，导致进城越来越难。第三，即使中央已经提出了有关土地的政策，北京还是要严控，要严控人口。这种违背经济管理的治理现象，还在发生。我们的治理是中国特色的治理，是通过行政权力剥夺农民的土地，低价出让，形成政府财政高收益，来换取城市的发展，是这么一个治理过程。而这种由政府来推动的治理过程，一个最大的特点，短期行为，同时对资源的浪费是非常严重的。所以，导致了我们看到城市的发展这么快，但城市的问题越来越大。

　　今年我去了韩国、日本和台湾，这三个地方的城市化和中国有很大的差别，最典型的，在城市化进程中，我们更多的是注重表象的东西，还是更多的注重实实在在的生活所涉及到的各方面的内容？我们很多官员、很多老百姓，在这些方面都纠结着，大家希望好看，但是拆我们家房子就值得商量了。台湾肯定不好看，比大陆差远了，可是生活很方便，日本也是如此。而且在这种不好看的过程中，整个的街道，社区的功能都很好，交通拥堵的事并不严重，公共交通也特别发达。为什么我们不走这条路呢？回到主持人讲的，新常态下怎么来面对城镇化这个人口禁区，可持续发展，以及涉及到政府管理和政府治理过程中，到底发现什么样的转变，恐怕是我们应该重点讨论的问题。

　　戴小京：是不是土地利用过于粗放，导致没法给进城的农民工一个很好的安置，很多城镇化的东西不能为他们提供服务。李主任用了一个表象的城市化，我想象的是不是那种宽阔的大马路，漂亮的房子。跟香港的空间利用比，我们简直是太粗放了。

　　李铁：我说这句话可能房地产商不是特别爱听，我跟台湾的一些人接触，他们特别羡慕大陆的地产商，说大陆的地产一批一千多亩，他们一批只批一栋楼，台湾看着很乱，但是很繁荣。在城镇化进程中，中国土地的压力是前所未有的，这种压力使中国招商引资的机会大量增加，劳动力成本已经高出东南亚两倍多了，但是我们土地成本低，这是一个不争的现实。但是代价是要政府来付的，政府要开发一段新的来补低价的土地。怎么补充呢？必须要开发房地产，而且开发房地产地方政府已经形成了一种发展模式，当你把地以好的形式卖出去，视觉的状态，土地的其他方面预期的升值就会很高。这些年，一方面政府搞特别豪华的工业园区，另一方面，政府搞生态空间，把地价卖的很高，这样出现了大量的高价地产，这个高价地产还要搞配套设施。一旦这些东西形成了之后，你就会发现农民进不来了，因为成本太高了。

　　我们最近做了一个调查，在地级市的主城区，人口进入的速度在大幅度下降。本来我们是希望中等城市可以吸纳更多的人口，但是豪华的发展方式，招商引资，政府补偿和基础设施等模式，使得它的成本过高，已经没有办法让更多的农民进入城市。刚才都讲农民进不了城有各种原因，心理上，很多政府官员，包括地方一些居民，也不愿意看到农民在自己生活空间周围来回晃悠，所以，我写了一本书叫电梯理论，如果电梯里进了几个穷人，谁都不高兴。包括现在很多社区的小楼，写字楼，送快递的不能进楼，放到门口。我们一个个房地产的大院封闭的严严实实，为什么呢？怕外人进去偷东西，保持我们这个社区居住水平同质化，由于各种封闭的现象，导致微循环系统不畅，导致交通拥堵，都是城市治理出现了问题。

　　可是到了今天，利益已经固化了，农民进城只是作为打工服务的身份，企业没有给社保缴纳等更多的机会，政府也不愿意提供更多的服务，城市越好的政府提出进城落户的表现越苛刻，特大城市有最好的资源，最多的就业机会，反而他还控制机会。中国的城市是上行下效，特大城市搞成什么样，底下也这么搞，我们整个城市治理结构，在一种利益格局固化的前提下，对城镇化起到了实质的排斥作用。我们提出了户籍改革方案，比如再研究研究特大城市，广州、江苏提出的户籍制度改革和居住证方案，比它没有的时候还苛刻。这个苛刻的前提，就是要保稳定的现有居民的城镇的福利空间，这个福利空间，既是可视的，又是确保在一定财政福利支出水平之下的。这就是我们当前面临的问题。

　　说到其他方面的改革，也是一样。比如我们提出政府治理问题，要不要解决财政收入来源，而财政收入来源，除了土地这条路，没有别的。我们下去调查关于地方债，走了十几个城市，他们跟我们谈，说地方债中央说17万亿，说只报了10%，有的时候只报了20%，有的时候只报了30%，超过50%的都没有。实际的地方债和上报的地方债有如此巨大的差距。债务的还款空间是什么呢？土地。当成是在不断排斥农村人口进入的时候，它还惦记着土地来源，土地还得从农民手里低价拿，尽管拆迁难度非常大，引起的社会矛盾越来越多，但是仍然是政府预期的收入来源。

　　我们也看到，现在有些领导讲倒逼机制，当土地财政预期随着房地产出让的结构下滑，政府财政必须要面对特别大的压力，在这种政府治理结构下，财政面临最大压力的时候，它的第一反应不是让你更多的人再进来，第一反应是减少公共支出，最大的减少的一个变数，就是对外来人口的公共支出，这也是中央的户改和土改的两大难点。

　　各地还在把一个一个县划成区，为了扩大自己的土地空间，来调整自己可能未来的土地预期的支出空间，等等这些。现在这些制度，看起来已经认识到了，要推进城镇化，要拉动内需，可是2.5亿加上8000万流动人口，在目前的情况下，落实到实处确确实实是需要时间的。当然更重要的，看到了这些问题，有没有能力要求地方政府一项一项解决这些问题，破解这些矛盾。这些利益矛盾不仅仅体现在社会居民上，还有地方政府，这种巨大的财政压力，治理和增长的模式如何转换，也是一个头疼的难题。最近下去调查，市长、市委书记都问我，地方债怎么解决，他还要继续锦上添花，所以，在这个过程中，我们要面临的现实，从旧常态向新常态转变，不是一个说一说的事情，在这个利益结构中，你能不能让他把经济增长下来，财政收入下来，从一种止损机制下遏制发展的极度扩张，来调整结构，而且怎么调整结构还是一个很大的难题。