图为北京联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达。（新浪财经 梁斌 摄）

　　新浪财经讯 “《财经》年会2015：预测与战略”于2014年11月25日-27日在北京召开。北京联办财经研究院院长、国家税务总局[微博]原副局长许善达出席并发言。

　　许善达表示，中央政府与地方政府的财政关系处于失衡状态，在已经决定维持中央与地方政府收入格局大体不变的前提下，中央政府必须承担更多支出责任，以降低地方财政对中央财政的依赖度。

　　对于地方税收立法权问题，许善达表示，与地方没有发债权却发了17万亿的债务一样，地方的隐性税收同样存在，“到目前为止没有一个部门能把隐性税收的数字都统计清楚”。 许善达建议允许地方政府有税收立法权，以便替代隐性税收立法权。“隐性债务不如显性债务好管，同样，隐性的税收不如显性的税收好管，这项改革会促使央地关系走向健康”。

　　对于社保问题，许善达表示，社保是毫无疑问应该有中央政府承担的，因为人是流动的，由地方政府来负担，会产生很多问题。但目前来看，各方共识不是特别的明朗。

　　以下为演讲实录：

　　许善达：我介绍一下我的看法和我所了解的信息供大家参考。

　　说到财政税收，央地关系，我们有一点要明确的是，中央政府和地方政府的财税关系要服从中央政府和地方政府的政治关系，财税关系只是其中一部分，最基本的基础是政治关系。政治关系通俗来说有两个特点，第一是中国不是联邦政府制，中国是单一制度。因此，中央政府对各地的控制权维持在比较强的水平上。第二个特点，我们地方政府的职能比很多联邦制国家的地方政府的职能还要强，责任还要重。这两点是构成政治关系的两个特点。中央控制地方，同时要能够给地方相当大的自主权，这两点是根据中国的政治所决定的。

　　现在的财政的央地关系，我认为是处在相对失衡的状态。这里面有4个数字，根据今年两会期间，国务院财政部给人大的报告，13年中央政府和地方政府的收入的比重，中央政府是48%，地方政府是52%，地方略多，中央略少，支出地方承担85%，中央承担15%。地方政府每支出1块钱，有4毛钱要依赖中央政府的转移支付。这个比重跟刚才我讲的关系就差的比较多。

　　央地关系讲到税收制度改革就要解决这个失衡，政治局做了一个决定，新华社发布了信息，已经公布出来了，要维持中央、地方政府收入格局大体不变。就是说中央、地方各50%左右这个格局大体不变。你可能50%多一点，我可能50%少一点。收入格局不变，又要解决地方对中央在支出上、资金需求上依赖度过高，唯一的措施就是中央要多承担支出责任。这次中央、地方的关系改革上，在收入端定的是格局大体不变，支出端定的是中央要增加支出责任。现在还没有公布这个方案，究竟增加什么责任？增加的责任能够使中央的支出从15%提高到多少？20、25、30、35现在都在测算之中。总得来说，一定要通过这次改革，中央政府支出调整之后，降低地方财政对中央财政的依赖度。这是财税改革三个内容之一，央地关系里面，我们所改革达到的目标。

　　第二个问题，一这次《预算法》里面，关于央地关系有很多的内容，我不一一列举了。但是，《预算法》只解决了一个让地方政府把隐性债务变成显性债务的问题，没有解决地方的隐性税收变成显性税收的问题。

　　按照法律的规定，地方政府是没有税收立法权的，只不过在中央所制定的税收的法律或者是条例中间，在某些税制要素上，我们给地方一点弹性。说地方的省级政府可以在一定幅度之内做一点调整，或者在一定的范围之内做一点调整。

　　总体来说，地方政府是没有税收立法权的。但是事实上就和现在地方政府没有发债权仍然可以发了17万亿以上的隐性债务一样，地方政府隐性的税收数量也很多，到目前为止也没有一个部门能把隐性税收的数字都统计清楚。就像隐性债务统计的一样。隐性的税收，各种征费、基金等等政府的收入，现在有一部分纳入预算管理，有一部分没有。这一点是央地关系特别重要的问题。

　　虽然《预算法》上说，政府的收支都要纳入预算管理，这句话有了，但是后面没有惩罚条款，政府收这个钱没有纳入预算，怎么惩罚，原则是什么？要纳入，不纳入就慢慢再来做工作，变成了这么一种格局。

　　我觉得在我们未来改革中，也要像债务一样，我们要允许地方政府有税收的立法权，来替代他们的隐性的税收立法权。隐性债务不如显性债务好管，同样，隐性的税收不如显性的税收好管。将来央地关系除了解决失衡问题外，我希望能够在不远的将来，能够通过立法解决这个问题，让地方政府把它的隐性税收的立法权转成显性税收立法权，如果有这一项改革对我们国家央地关系会是非常大的走向健康的一部分。

　　张燕冬：问一下许老师，您觉得这次提出的央地关系的调整，咱们的目标不够清晰？方向明确吗？

　　许善达：谈到革命，谈到大的调整，我都倾向于有限的目标。不要目标定的太长远，太长远中间可能产生各种变化、因素，目标就变成一个很难控制的因素。在几年之内，如果有限目标实现，只要符合发展方向，这就是容易做到的事情。刚才说的央地改革财政目标，当前最普遍的省长最希望解决的问题是，他现在的责任太大，他要等着中央拔款，财政预算平衡，非常困难。我们的现在把地方责任弄这么大，这是当前最大的问题，只要把这个问题通过改革在一定程度上缓解了，就很好。再过20年、30年，中央和政府的关系会怎么样更好，我是觉得先别想这么多。

　　张燕冬：只要符合正确的方向就很好。现在在这次调整当中，对支出这块还是提出来了，在您认为，支出这一块有很多，现在跨流域的环境这块由中央负责，基础教育由中央负责。大家争议比较大的是社保，中央也没有表态，地方也不愿意接管，这一步应该怎么样突破？

　　许善达：社保现在是分省统筹的办法，比较麻烦，因为人是流动的，分省问题很多，很多人交了社保费，也应该享受社保待遇，但最后享受不到。因为人变了地方。要从市场经济发展来看，人力资源最应该中央政府承担，从学术上讲、道德上讲，最不应该争议的是社会保障由中央政府来负责。

　　现在中国的社保收费率在全世界相对也属于比较高的。怎么样能够集中点资源，让居民无论在哪儿工作，最后在哪儿养老都可以领到钱，这是改革的方向。但是什么时候做到这一步，现在看各方面的共识不是特别的明朗。我估计还要一段时间才能够把这个问题提出来。