中国经济体制改革研究会（2014）第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。上图为中国经济体制改革研究会会长彭森。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。中国经济体制改革研究会会长彭森出席并发表演讲。

　　关于正确处理政府和市场关系的问题，彭森表示，“去年新一届政府成立以后，全国的行政许可当时还有1700多项，到目前已经减少了600多项，李克强总理还要求再减200多项。但是在行政审批制度改革的过程中，也存在大量的问题，比较严重的是部门化倾向、碎片化的倾向，部门靠自己改自己，要求壮士断腕何其难，实际上是用一种挤牙膏式的放权，对政府来说是一个很痛苦的过程。最后，有关主管部门按照数量压任务，把这个工作压下去”。

　　对此，彭森建议应对现有行政许可做全面的合法性审查，按照行政许可法、按照市场的要求，看看哪些是真正应该保留作为政府来做，除此之外，法律确定的政府才可以做。对企业来说，法无禁止皆可为。

　　以下为演讲实录：

　　彭森：首先，经过一天的论坛，很多部门的领导和一些有影响的专家发表了非常精彩的观点。所以，要向参加今天演讲的同志们表示衷心的感谢。同时，也要感谢主持人，很辛苦，上午是宋晓梧同志，下午是陈立同志和迟福林同志，主持的也很精彩。从全天的会议来看，还是达到了原来的预期目的和效果，就是围绕学习贯彻党的十八届三中全会、四中全会的精神，就很广泛的议题发表了非常鲜明的一些观点，真是体现了思想解放，同，时求真务实、忧国忧民的一种情怀。

　　专家们的演讲，既有他们精彩的一些思想创新的火花，同时也有非常务实、非常深刻的政策建议、政策设计和一些精彩的案例。我们原来是准备形成一些成果，达成一些共识，然后向中央作汇报。会前我也说过，向中改办的领导同志汇报过，他们也很期待，我们在深改元年这样一个关键时刻拿出这样一个最后的意见。现在来看，我们整个论坛还是开的很成功的。

　　专家们刚才讲的，我也不想再重复了，就会议达成的成果和共识，我再补充一点意见，也是综合大家的一些意见。我想讲四个问题。

　　第一，正确处理解放思想和实事求是的关系问题。第二，正确处理好改革和发展稳定的关系问题。第三，怎么正确处理好政府和市场的关系问题。第四，深化改革和法治的关系问题。我希望通过这几个关系，把今天讨论的问题基本上能够囊括在里面。

　　第一关于坚持解放思想和实事求是的关系问题。中国的改革是从十一届三中全会开始的，所以解放思想、实事求是的思想路线也是那个时候确立的。改革过程中，我们经常说，发展无止境、改革无止境，什么叫改革无止境？首先要解放思想，思想走得多远，改革的路子才能走多远。所以，中国的改革36年来，开了几次三中全会，都是以思想解放作为最典型的范例，每一次大的思想解放又带来大的改革理论、改革发展的突破。应该说，去年的十八届三中全会决定又拉开了一次思想解放运动的序幕。从理论上到政策上破除了很多传统观念的束缚，突破很多利益固化的藩篱。但是大家讨论中也都看到，都讲到这个问题，在改革的实践中僵化的思想、传统的观念、惯性的思维和一些工作方式还是常常阻碍了改革的进程，使中央很多正确的方针、明确的政策和具体的部署难以落地或者失控。所以，怎么解放思想是大家特别关注的问题。我想讲三个观点：

　　第一，解放思想首先要鼓励改革理论和实践的探索创新。过去我们讲到这个观点的时候讲的都是一个意思，小平同志过去讲，允许改革犯错误，但是不允许不改革。所以，改革者要敢想、敢闯、敢于探索，同时从中央和各级政府要怎么保护改革者、保护创新者，特别在理论战线上要注意不能一改革、一创新、一探索就有人想扣帽子。现在我们讲这个问题，我想应该强调的是要加强改革的专业化程度。特别是理论研究、理论探索的深度，只有理论的彻底，才能有无畏的思想解放，所以理论研究有多深、多透，我们的思想才能有多解放。这是我们在座的特别是体改研究战线研究要高度重视的问题，今天很多专家讲的观点，充满了思想解放创新的光辉，给我们带来很多很好的启示。

　　第二，讲思想解放，一定要尊重人民群众的始创精神，要尊重实践、尊重创造，改革要接地气。开这次会之前我去看了安老，他95岁，思想非常清晰，他就要求你们改革一定要深入实际，要接地气，要考虑地方的改革的实际经验。我理解，就是说从基层是改革的直接的实践者，应该说，他们最坚持实事求是的，也只有真正做到了实事求是，才能开拓思想解放的道路。包括今天下午王战院长讲到上海除了中央布置的任务以外，上海还在做自己的改革探索，336条改革任务，除了中央部署的以外，有很多地方自己完全可以自己进一步开展探索的。杨庆育主任用重庆的经验充分的说明这一点。

　　第三，真的思想解放靠什么？不是我们讲讲空话，实际可能最重要的是靠倒逼机制。就是说，真正向四中全会决定说的，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾、风险、挑战前所未有，在危机的面前可能人们的思想就会解放。光说一点漂亮话，很难思想解放，真正遇到了危机、遇到了挑战，必须要闯关的时候人们的思想可能会真正的解放和真正的提升。

　　举一个简单的例子，刚才讲到了像发改委、能源局权力集中的问题、腐败的问题。我想举一个例子，过去发改委掌握了一些很重要的投资、项目核准的权力。比如地方的热电，热电既有利于结构调整，又有利于环保，还要注意关注民生。过去地方热电哪怕很小的一个装机，也要到能源局、到发改委去批，我问过他们当时的主要领导，我说，为什么要部门来批？答案非常多，但是就是关键一点，如果不批，不放心。最后有没有不核准的？不批的？没有。一般经历一年的周期，做工作可能是半年的周期。现在是什么情况？出现了一些腐败案件，中央高度重视、发改委领导同志也是感受到震动，要转型。所以，前一段时间告诉我们，不仅热电我们不再批了，包括火电的燃煤机组将来也要放下去。包括像钢铁的行政能力、有色的行政能力、炼油的行政能力、石化的行政能力、PX，这样的项目过去不能想像发改委不批，现在正在研究新的投资核准目录上准备把它进一步放给地方和放给企业。就用这个例子来讲思想解放，什么时候才能思想解放？我们真正遇到危机和遇到问题了，才能思想解放，才实事求是了。

　　第二个问题，正确处理改革、发展和稳定的关系。这也是一个老话题，每当改革、发展进入到深刻变动的关键时期，一般都会出现这个问题。在改革初期，那时候提改革、发展、稳定，我印象当中80年代后期。但是当时只有发展形势好、社会稳定的时候，重大改革措施才能出台。当时是偏重于从这个方面讲三者之间的关系的。在初步的建立社会主义市场经济体制之后，一般再提到这个问题，有的时候片面的强调发展是硬道理、科学发展还是要发展，改革不能影响发展稳定的局面，变成这样一种解释和说明了。实际上，改革的本质就是为了解放生产力、发展生产力，但是改革的深化又必须突破现有的制度、政策以及法律，必须打破这方面的既得利益。因此，往往是不通过改革来调整生产关系，生产力就难以发展，危机和挑战来临的时候，才会下决心推进改革。

　　十八届三中全会以来，中央强调要坚持问题导向，利用倒逼机制推动改革，实际就是从中国当前发展进入新常态，是从这个实际出发作出的选择。步入新常态，原因是什么？上午有的专家谈到，我想，就是从类似到去年第四季度和今年年初，一般官方的解释就是经济下行、内需不振，关键讲三个原因，外需萎靡、内需不振、结构调整，我想这也说得对，但是说的是表面现象。

　　关键还是我们国家进入了结构调整的阵痛期，内需不足的各种原因还是经济动力不足，长期以来，支撑经济快速增长的投资驱动、资源驱动的经济增长的模式，内生动力和内生因素慢慢消退了，消亡了，而新的市场驱动、创新驱动这种新的增长模式内生动力可能还没有很好的发育和成长起来。因此，保持中国经济健康平稳发展的关键，我想不是争论搞点微刺激，还是强刺激，哪儿发展一个新的产业，搞一点经济新的增长点。关键还是寄希望于改革、寄希望于市场，进一步深化改革是适应新常态、培育新动力的一个根本途径，选择什么样的策略和路径才能激发中国的经济活力，我准备讲第三个问题，就是政府和市场的关系。

　　我想讲一个简单的例子，讲到思想解放和问题倒逼机制以后，对我们传统思维和传统观念能不能形成一些挑战？刚才迟福林同志谈到了“十三五”规划的问题，现在也正在研究，很重要的一条，现在也有争论，就是经济增长的指标长期以来GDP是命根子，这个指标怎么办？实际上全国人大常委会也在讨论，包括一些专家也提到，在有些会议上也提出这个观点，现在虽然“十二五”规划中把增长的指标还是设为预期性指标，但是从中央和地方还是把GDP指标实现作为政府工作的指标。地方之间，现在中国的这种特征就是恶性竞争，保护政策屡禁不止，地方政府过多干预到一些招商引资的微观经济活动中，甚至造成目前严重的环境污染。

　　我觉得都和我们过去盲目的发展经济，追求GDP，追求大规模的投资有关系的。从根本上扭曲了政府和市场的关系，破坏了市场的统一和竞争的活力。三中全会以来，这个问题是有好转的，包括有一些西部的省份，对一些老少边穷的地区、少数民族地区提出不再考核GDP的指标了。这是一个很好的迹象。所以，我们也看能不能建议从“十三五”开始，根据市场化和改革的总体方向，在这些问题上做一些大的调整。比如政府只是制定一些中期发展的指标，逐步的取消省一级的地方GDP增长指标的统计。全国每年的年度增长指标，可以改由统一机构来预测发布。这种调整，我也和一些同志探讨过，有的同志想不太通，觉得如果连GDP指标都不搞了，那么政府还干什么？另外综合平衡怎么解决？这个问题回头想想，现在从全国的增长指标和三驾马车的增长严重不匹配，这个问题怎么解释？上午我讲到了全年的经济增长7.5%，是要靠17.5%的投资、14.5%的消费和7.5%的外贸来完成和保证的。投资只有16%，也可能16%都不到，消费只有12%，外贸前三季度只有3%以上。另外，过去全国的GDP和各省的GDP统计合计有多大的缺口？每年都有3万亿到4万亿的缺口。今年前三个季度，最后看网上刚挂出来，26个省的前三季度的经济增长指标的统计，26个省、市、自治区，其中只有6个在全国的7.4%之下，20个还都是高于7.4%的，这个不匹配谁来解释呢？这些问题，如果真正能够解放思想，按照市场化的方向研究，能不能在“十三五”把这些问题很好的解决。

　　第三个问题，关于正确处理市场经济条件下政府和市场的关系。这也是中国改革的一个核心问题。三中全会明确提出发挥市场在资源配置方面的决定性作用，这是一个历史性的突破。长期以来，中国实行的是一种政府主导的市场机制，应该按照这个要求进行全面、深刻的改革。本届政府组成以后，实际上抓住了行政管理体制改革作为当头炮、先手棋，上午已经讨论过这个问题。政府先自我革命，这个精神可嘉，确实取得了实效。去年新一届政府成立以后，全国的行政许可当时还有1700多项，到目前已经减少了600多项，李克强总理还要求再减200多项，这样的话，行政许可可能压缩到1000项以下。但是在行政审批制度改革的过程中，也存在大量的问题，上午王峰同志没有展开，但是他给会议提供的稿子讲了五个方面的问题，实际上是比较严重的还是部门化倾向、碎片化的倾向，部门靠自己改自己，要求壮士断腕何其难。实际上是用一种挤牙膏式的放权，对政府来说是一个很痛苦的过程。最后，有关主管部门按照数量压任务，把这个工作压下去。所以，今年8月全国人大常委会专门听了一次工作的汇报，还开了联组会进行询问和审议。会上我也做了一个发言，后来我的要求是，能不能把思路改一下？就是政府手里的审批权也好，行政许可也好，不是说自己根据工作需要想放哪个就往下放一放。应该由过去的清理放权的工作方式，改为规范确权的方式，就是首先要确定政府该做什么，对现在所有的行政许可的决定做全面的合法性审查，按照行政许可法、按照市场的要求，看看哪些是真正应该保留作为政府来做。除此之外，实际上就是政府确定下来之后，法确定的政府才可以做。对企业来说，法无禁止皆可为。我们也注意到，虽然做了大量的改革，但是对政府和市场关系的评价，很多专家也讲到体太胖、手太长，政府管得还是过多，干预比较多。对经济调控的越位和公共服务、社会管理、市场监管这方面的缺位和失位是并存的。所以，我想应该强调行政审批改革如果作为政府处理政府和市场关系的重要一环，一定要对政府的行政许可、行政权利进行全面的审查，法无许可不可为，就是这么一个要求。

　　同时，我们想也应该建议在新的一年的改革还继续高度关注政府与市场的关系，但是工作的重点和着力点，能不能逐步从政府自身的改革转移到市场体制、市场秩序、市场竞争机制的建立和完善上来。即以建立统一开放、竞争有序的市场体系，来做我们改革的重点。三中全会明确的有一文在讲这个工作，但是往往被大家所忽视，这个改革实际上也有一个重点，也是一个突破口，可以起到牵一发而动全身的作用。比如搞市场建设的改革、垄断体制的改革、混合所有制的改革、资源性产品价格的改革、金融市场的改革等等，都要包括在这个工作范围内。有几项重要的工作，我觉得可以做。一是尽快的推出统一的市场准入制度，按照上海浦东制定全面清单的做法，如果是带有普遍性的话，尽快的在全国推开。这样的话，企业可以依法平等的进入负面清单之外的领域，法无禁止皆可为。二是进一步破除各种形式的资源垄断。也要开放竞争性的环节的业务，资源垄断的特许经营应该面向各种所有制主体开放。其实还有一些是资源垄断，按照中央的决定要求，政企分开、政资分开、特许经营、加强监管，但是特许经营也好，包括一些竞争性的环节也好，应该向各种所有制放开。对那些长期以来民营经济难以进入的领域，一定要有大的改革动作，像原油，原油进口，一向是社会上诟病很多的，每年差不多有3亿吨，但是控制在几家大的企业，不超过五家。但是过去能不能放开原油管控的口子，以前说不行，如果盲目竞争，把进口的油价抬高了。现在世界经济复苏的势头很曲折漫长，整个世界的需求掉得很快，油价从120美元掉到80多美元了，利用这个机会，我们能不能考虑一下在这方面走个比较大的步子。我觉得这都是我们实实在在可以考虑的事情。

　　通过放松进口的石油管制，可以真正落实三中全会提出的保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开、公平、公正参与市场竞争，同等受到法律保护。改革的形象，要有这种作为，大家过去不敢想的我们拿出来了，这个事情如果做好了，可以给民营企业更大的活动的空间，也给经济实实在在的增加了一些经济上的活力。

　　还可以全面的清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种做法，包括地方的保护主义，包括一些地方的优惠财税政策，本来今年财政部年初向人大汇报工作的时候，说今年要在全国进行财税优惠政策的清理，但是大家知道，这个事情不是光一个财政部提出就能做到的。现在11月份了，这个工作还没有做，明年能不能做。

　　能不能抓紧推进电力、石油、天然气、医药领域的改革。凡是涉及到竞争环节的，竞争领域的价格，政府管得越少越好，能放开的尽量放开。国家发改委的价格系统也是出现了我们不愿意看到的现象，一些腐败的个案。原来谈到药价，历次推得很难，我当时也管过价格的问题，首先就是能把药价的单独定价停掉，但是差别定价不能动。现在等出现大的危机以后，新上任的价格司的主要负责同志锐意改革，用改革来树立价格系统的新的形象，发改委新的形象，药价怎么不能放开，可以放开，可以的。油价、电价当然通过电力体制改革，加快改革的步伐，这对于整个市场机制、市场竞争力、市场活力的提升作用非常大。

　　抓紧修订反不正当竞争法，对反垄断法能不能开展一些执法检查。能够全面的取消预算资金对竞争性领域的补贴，对过度干预微观活动的一些产业政策也要进行一些清理，代之以开放准入、鼓励竞争、鼓励企业家精神、鼓励生产要素平等自由流动、鼓励创新和保护知识产权方面的竞争性政策，真正能够用竞争性政策、普惠制的政策代替过去那种“挑选赢家”的政策，要取代这样一些政策，这也是非常重要的。只有加强和完善现代市场体系的一系列改革，中国的经济才能成功的跨越结构调整的阵痛期，焕发新的活力。

　　最后，关于正确处理改革和法治的关系。今天讨论的比较多，特别是下午，很多专家都谈到这个问题。习近平同志说了一句话，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。总书记的要求也是对改革和法治关系的一个深刻总结，从表面文字看，改革和法治实际是带有矛盾的，法治的特征就是稳定性，改革的特征就是变动，就是突破。但是，从中国的实践情况来看，我们过去更多的是靠试点、探索、突破、规范，最后立法，这样一种方式。法治、立法主要是起到一种巩固改革成果、保障改革成果的作用，是立法跟进模式的关系。现在提出来全面推进依法治国的重大的治国方略，我觉得表面看好像是对改革是一个制约，实际上是开辟了改革新的一些形式、新的天地，就是说，我们将来可能立法先行，成为改革很重要的一个推动方式。实际上，在西方国家也有改革，他们的改革通过的是议会辩论，广泛反映民意，要代表民意，不然的话，立法者根本没有话语权。但是最后，是通过了这个法律法案，一通过，改革算是成功了。这种方式我想按照现在四中全会的精神，可能会成为我们今后改革进一步深化的很重要的形式。所以，四中全会关于全面推进依法治国的决定，明确了法治是治国理政的基本方式，也是改革深化的基本方式。

　　下一步正确处理改革和法治的关系可以考虑的工作也有几个方面。一是要坚持改革决策和立法决策相统一。看准的改革，可以先立法再推出。因此，可能很重要的要加大立法机构的力量，加快立法的进程，充分发挥立法的引导、推动、规范、保护的作用。中国现在的法律整个从大的体现来说，也有240多部，但是当前需要修改的或者需要进一步立法的在全国人大手里列入计划的有80多部，包括一些要准备立法的。比如电子商务法、信用法、期货法、房地产税法等等，我们税的有关法律，一共有16种税，真正通过法律的只有3种，将来主要的法律特别主要依法治税、依法治财都要通过法律确定。中国也不完全是过去立法跟进，1979年当时中外企业合资经营法，那就是以一种立法先行的模式。先立法，然后改革开放，推开了，将来这种情况还要多做。

　　二是根据社会主义市场经济内在要求对相关法律要进行全面的立、改、废、设的审查改革，全面审查首当其冲的就是现在现存的法律法规、政策等各种规定。法律实际上有一个说法，改革要对既得利益进行冲击，对既得格局进行冲击，过去一讲既得利益就讲的是政府、讲的行政权力、讲的是央企，实际现行的法律也是一种既得利益。我们讲到的农村管理体制的改革，如果看看土地法、土地承包法和现在整个城镇化的要求，必须修改。下一步对法律的修订修改任务非常重，确定一个观念，需要修改的抓紧修，需要废止的坚决废止。这才是真正依法治国处理好法治和改革的重要部分。还有证券法、电力法、反不正当竞争法，这些法律也都在列入全国人大修法的日程中来。

　　三是重大改革要于法有据，通过立法解决，暂时可以通过立法机关授权试点的方式，为改革提供法律依据。十八届三中全会习总书记提到改革必须在法治的轨道上运行。我们很多试点要通过不同层级审批的，如果确定的是试点，试点的含金量很高，不要一突破、一改革，就违法了。如果在某一个层级对你的改革批了进行试点，就允许你有更大的权力了。比如国务院批准了，可能在他授权范围内对国务院制定的700多种有效的法规就可以进行探索。如果地方批准的，在地方的权限下，地方有8000多种地方法规，就可以进行突破和探索。对于全国的现行法律进行突破的，必须要经过全国人大立法机关进行授权。所以，我想立法和改革的工作表面看是矛盾的，实际是一个统一体，在今后的改革形势发展过程中，可能我们要更多的通过法律形式，来推进我们的改革。

　　刚才讲的观点，一是考虑今天全天的讨论，大家所涉及的问题，有的是整理了大家的观点，有的是我自己的一些不成熟的观点，仅供参考。

　　最后再说一句，因为今天全天会议非常好，不仅我们演讲者的贡献，主持人的贡献，还有全体与会者的贡献，我们大家共同努力，能够享受到这么一次思想的创新、思想解放的精神大餐，确实很不容易。我再次向所有的与会者表示感谢。谢谢大家。

　　本文收自新浪财经会议-《实录》栏目，《实录》栏目不提供精心加工的“稿件”，只为还原真实的现场发言。