中国经济体制改革研究会（2014）第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。上图为重庆市人大常委会副主任杨庆育。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛于2014年11月2日在北京举行。上图为重庆市人大常委会副主任杨庆育。

　　以下为演讲实录：

　　杨庆育：大家下午好。我今天用20分钟的时间，给大家讲一个案例，以及这个案例所涉及到的制度深化的三个方面的考虑。

　　我作为重庆统筹城乡改革的参与者，从思路的策划到制度的设计，一直到后面管理的协调，三个环节都进行了直接参与。对重庆城乡统筹有很深的感受，尽管时间宝贵，但是我还要说一句感谢的话，包括今天在座的像高老两次到重庆，发改委的彭主任，体改司的同志及发改委的相关司局以及在座的国家部委的很多同志到重庆，给了我很多的帮助，包括中农办的陈锡文主任，我要感谢他们。

　　在这三个环节当中，因为他们的帮助，使我的思路进一步的打开，我要用简单的几句话介绍一下重庆，在座的到重庆去，看到的重庆只是一个非常小的一个面，高楼大厦，非常繁华，重庆有8.2万平方公里，三千三百万人口。要讲这个案例，必须说一下简单的背景。

　　2006年汪洋同志到重庆，当时重庆距1997年直辖差不多10年。当时中央交给重庆的四件大事，移民、扶贫、老工业基地改造和生态环境保护，基本上完成了。所以汪洋同志提出思路要深挖重庆直辖市的潜在的东西。要找出一个突破口，使重庆能够站在一个新的起点上发展。

　　经过研究，最后给市委常委交出一份答卷，以城乡统筹为突破口。这个研究得到中央领导同志的高度认可，在次年的两会上，当时的总书记把重庆定位为统筹城乡的直辖市。随后2007年，也就是同年的6月份，国家发改委受国务院委托把重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区；2009年1月份，国务院发了3号文件，关于深入推进重庆改革的实施意见，里面涉及到一大批政策、项目和事项。当时是一个什么状况呢？这四个指标可以说明问题。当时重庆的城乡居民的收入比例是4：1，户籍人口城镇化率26%，常住人口城镇化率46%，相差20个百分点。农民工数量860万，今天农民工数量进一步上升到946万。而当时重庆还有两个指标，人均经济总量相当于全国的75%，而城乡居民收入只相当于全国的80%，在这样一个背景下，城乡差别又这么大，所以选了这么一个突破口。统筹城乡改革是一个非常复杂的课题，大家都习惯于用系统来说明问题，要做城乡统筹改革的确是一个系统工程，好像一个人抱着一个很大的西瓜，真的无法下口。

　　当我们经过了认真清理，就是要解决人、地和钱的问题。具体来说，在改革的主线中，人往哪儿去的问题，主要是推进城乡劳务经济的健康发展。抓住一个问题，就是农民工市民化。地怎么处理的处理问题，就是推进土地的流转和集约利用，突破口就是城乡建设占补平衡，得到国土部的支持，设立了制度。钱从哪儿来，东部的人测算一个农民从农民到城市需要20万，重庆测算当时需要15万左右。如果要转100万农民工，所涉及到这么大金额，钱从哪儿来，我们的思路是推进城乡经济社会协调发展，针对落后的“三农”问题建立造血机制，来解决钱的问题。

　　下面我先说一下关于人的问题。

　　我们考虑到四个制度，一是提升劳动力的素质和引导就业创业。我认为对农民最不公平的就是教育的起点不公平，他们没有到城里打工就业的条件，是因为他们的素质不够，所以我们发展职业教育，建立劳动力市场，使他们有环境和条件、渠道进入重庆，进入各级城市。二是覆盖城乡的有序转移社会保障，社保的问题，城乡之间的差别非常大，我们就努力的实现，首先是实现农村的新农合和城市居民的医保对接，逐渐实现其他的包括养老、教育、医疗对接，实现社会保障问题的转移。三是引导城乡人口的分布，通过户改引导部分农民工进城定居。四是促进和谐的现代社会管理，当时重庆的农民工到本市打工有480万，就是建立和保障维护农民工权益的问题。

　　地，也考虑了四个制度。一是农村土地的流转和规模化的经营，还是按照国务院的要求，在农民自愿、依法、有偿的原则下进行流转。二是耕地的保护和征地制度的改革，就是设立地标，在座估计至少有20%的人到过重庆的土交所。设立地标，城乡建设用地增减挂钩。这个目前还不能在其他30个省推广，因为这是国土部专门批的。三是基础设施由城市向农村进行延伸。国务院批准了第一个省级的城乡规划就是重庆，我们是规划引领，实现城乡同质生活条件，从那个时候，从发改委、规划局、国土局各个部门规划都到我们农村去。四是我们对农村的资金要通过招标的方式进行配置，来支援农村，用市场的手段。今天上午看论文集的时候，也有一位专家提出这样一个建议，重庆早在去年，我在引导我们市财政局在进行教育实践活动的时候就说，财政局应该拿出一笔资本设立专门的基金，吸引社会资金，设立混合基金，委托基金管理公司，把政府配置资金的手段用市场的手段去实现。当时汪洋同志提出以招标的方式来配置农村的资源。

　　钱的问题。从广义上来说，完全依靠一个省政府、市政府筹集钱是不可能的。我们第一个考虑，就是探索内陆开放的模式，这好像与钱没有关系，怎么没有关系？要吸引那么多农民工进城，要创造就业岗位。重庆在三五年时间搞了一个笔记本电脑的产业，到现在为止，一年的笔记本电脑已经达到7000万台，估计今年达到9000万台，相应的信息终端已经成为重庆的第一信息产业。

　　当时我们观察了全球在简单的产品上面扁平化的配置，什么意思？就是这个主机在一个地方，但是零部件在全球各个地方，通过大量的物流集中到一个地方进行组装。我们把这种扁平的变为一种重叠，就是说在一个地方形成一个笔记本电脑配套的产业，能够在这个地方形成。所以，产业配套集聚，吸引了外资，首先抓住主体。所以汇丰一来，富士康就来，带动了一批企业进来。大量创造就业，吸引了外资。第二的确有一个政府财力的问题，投向公共服务尤其农村公共服务的基本比例问题，当时我们的方案，财政局逐年提高这个比例，缩小城乡之间的差距。第三是区域帮扶，小平同志提出两个大局，一个先，一个后，我们重庆和全国的格局刚好相反，全国是东部发达，西部不发达，重庆是西部发达，东部不发达，中部分两块，一块是东北，一块是东南少数民族地区，所以我们重庆习惯称“一圈两翼”。当时我们提出“一圈两翼”这个区域规划以后，汪洋同志提出要考虑，就是一圈尽管不富裕，但是我们要走共同富裕之路，所以我们提出圈翼的帮扶制度。

　　产业的合理布局，根据主体功能区的原理、资源禀赋和现有开发强度和合理的开发潜力，确定重庆8.24万平方公里的主体功能，有三个：人的问题、地的问题和钱的问题。在这当中有很多改革的措施，我只给大家介绍两个比较典型的，一个是户改，我是户改办的副主任，当时对我们的工作很多人惊呼，甚至国外的媒体都惊呼，重庆从2010的8月份到2011年12月31日322万的农民工进城，按照我们的测算，需要的钱需要4500亿，哪来那么多钱？可不可能？重庆一年到现在为止加上中央转移支付一年可支配的财力，全部加起来就是接近4000亿左右，不可能的事情。所以，当时我们实际上在具体情况的掌握上，公安局一户一户掌握情况，在城里的农民工，在大城市、中等城市、小城镇的农民工进行了认真的分析和研究的基础上，以解决符合条件的农民工为对象，来进行了户改。

　　所以我给大家破一个题，不是一下子把农民工弄到城里来。争取一年到两年的时间，就是在一面转城的过程中，一面形成制度的体系，制度的体系形成以后户改办就撤了，制度已经形成了，农民工只要符合条件自然就进城了，就不用再有一个户改办协调有关的事了。所以，我们当时是集中一段时间形成制度体系。到2012年，实际上农民工进城，现在再到重庆去，外省的农民或者本地的农民，要进入主城或者其他的中小城镇，只要符合条件，当地公安局就可以登记，制度就是在我们一年当中所摸索出来的。

　　分群体设置。300多万人分成若干队，比如农村大中专的学生，比如在城市里面打工了多少年是不是有固定的居住地，分了七个大类。还有历年政府在进行大中型水库建设过程中已经失地的农民工，他没有地了，根本就不叫农民了，但是我们没有解决他的户口，还在农村。这些问题带有解决遗留问题的性质，分区域、分布，不可能一下子涌到城市里，大家到城市当中看到一个大城市当中，我们那个地方已经集聚了900多万人口了。到2020年，住建部规划那个地方集聚1200万人口，就是大城市、区县城和小城镇，分别制定相应的政策。

　　制度的设计怎么考虑的呢？就业为前提，自愿为原则进城，不同城不同层级。关键农民进城以后，农村的三权，土地经营权、林权、宅基地的使用权怎么办？保留。因为时间关系，我不好再说更多的理论依据和理由了。进城落户的居民有什么好处呢？我们当时称为“五件衣服”——就业、养老、医疗、住房、教育，“五件衣服”一下子穿上去。农民还要讨价还价，我在农村里有很多优惠政策，比如计划生育、家电下乡补贴等等，与土地有关的政策大约有9项，只要退了地、给了钱，这9项给你取消，比如计划生育、家电下乡补贴这些与土地没有关系的保留5年到10年。退地者的相关权益，退出宅基地复垦后可进入地票交易，净收益85%归个人，15%给集体。

　　当时一年半的时间，或者18个月的时间，我们进了322万，到今年6月份截止，一共进了400万人口，其中农民工家属占了其中的77%。如果城市结构比较好，我们讲的大中小城镇按照3：3：4的比例进来的，落户居民以青壮年的60%，这就是我刚才说的钱的问题，比如养老的问题，大家肯定会提出一个问题，现在农村里面的养老，就是国务院的55元，重庆45加25块，80块钱，但是城里的养老是500、600元，10倍之差。但是我们那个60%多数都是青壮年，不涉及到养老的问题，反而他们进入企业以后，企业还要给他们交20%，他自己交8%，反而壮大了养老金的池子。落户居民权益得到了保护，绝大多数的进城农民变成了城市居民，真正的城市居民。

　　地票的设计。设计的思路很简单，就是耕地总量不变，国土部要求在进行城乡建设用地挂钩的时候，3426这个底线不能破。所以我们考虑，总量不变，但是实现农民工的财产价值为目标，建立耕地复垦的鼓励制度，引导农民把宅基地复垦为耕地，以地票方式在交易所上市，大概1亩地20万左右。最高的时候，达到33万，平均也就是在22万左右。这个制度的设计，自愿复垦、公开交易、收益归拢、一归使用。研究按照国务院的大原则，这些东西不破。改革的成效。从2010年到今年的7月份，累计复垦用地15万亩，涉及18.7万户农民，交易地票13.7万亩，金额280亿，亩均20.3万，惠及17.2万农户。很远地方的地，根本不值钱的，在主城区周边，建设用地以后，地价也就起来了。

　　改革的成效。大家看这两张图，可以看出，绿颜色是重庆的人均GDP的增长率，显然跳度幅度和全国的平均比较起来，蓝色的比红色的漂亮。再看下面的绝对数，由低于全国变为高于全国。人均投资水平，基本上和全国保持一样的跳度的幅度，没有多大区别，但是重庆目前也是一个以投资来保增长的特点的地区。城镇居民可支配收入曲线基本上和全国一样，在改革以后，基本上和全国保持同样的水平，也就是说，从最开始的略低于全国的平均水平，到目前的仍然略低于全国的平均水平。农民的纯收入，到了改革阶段，很明显高于全国的平均速度，大家看下面绝对数，从2006年重庆的2874到2013年8332和全国的3587到8895，这个差距进一步缩小，惠及了城乡居民。

　　人往哪儿走，通过户改和农民工市民化制度设计，形成了一个制度化的通道。就是说，我前面说的322万和现在近一年多的八九十万的农民进来，根本没有户改办的问题，当时我们制定1个综合制度、22个分制度，很多省的同志把这些制度带回去了。所以，我们这个转户以后，城镇化提高了11个百分点，户籍人口和常住人口城镇化率缩小了7个百分点，原来20点的差，变成了13个点的差。地怎么处理？刚才我已经说过了，一共交易了19万亩地。

　　关于钱从哪儿来，原来设计三个部分运转平稳，政府从2010年到2020年平均每年拿出100亿，主要解决基本公共服务和基础设施。可能有很多同志提出，300多万农民工，100多万户家庭，60%就是60万小孩的入学，但是同志们不要我刚才说过，发改委、公安局经过认真研究，的确有50、60万农民工小孩就地就近入学，我们调研的时候，已经有35万的农民工小孩在城里上学了，只不过在制度上没有承认他们。与此同时，养老保险池更加的丰厚，转户农民工青壮年占到60%，转户农民的资金来源上升，地票收入近200亿，率先进行三权抵押。到目前为止，林权、土地和宅基地一共实现抵押贷款达到了568亿，城乡居民收入差由最早的4：1，变成了3.5：1。

　　下一步的方向。关于人的问题，政才书记来了以后，我们按照主体功能区的原理，把重庆分为五个部分，一小时圈，分为功能核心区、拓展区和城市发展区。渝东北叫生态涵养发展区，渝东南叫生态保护发展区。整个渝东地区以生态保护和创造制造生产生态产品为主，而整个渝地区作为城市一体化进行打造，以经济物质产品为主，把经济的功能和生态功能在这8.24万平方公里当中平衡起来。同时尽可能实现人口的梯度转移，实现主体功能区所追求的经济的强度和人口的强度相对平衡的价值。

　　深化户籍改革。我们正在实施建立居住证的制度，调整优化各级农民的落户条件，提升城镇的人口承载能力，推进城镇的基本公共服务的均等化，重点研究进城市民在农村三权财产分配收益权的处理，这是一个很复杂的问题，就这个问题本身就可以讨论很长的时间。

　　关于地的问题。完善农村产权制度，全面完成农村集体组织所拥有的全部资产，完善手续，建立台账，权责部分，资产量大的按照全面清理、明细归属、量化确权、依法治理、合理分配、健全制度思想，探索集体资产量化确权的具体实现形式。

　　深化地票的制度改革。推行分区域的差异化的地票制度，建立市、区、县三级交易平台，我们推出农村综合产权交易平台，把三权统一处置，养殖水面经营权、农村“四荒地”使用权、农业设施装备、农村知识产权、林权等等，都能在综合交易所里进行交易，而且准备开展农村集体经营建设用地权的流转和转让的试点，把土交落的功能进一步扩大。

　　最后是钱的问题。第一，完善农村金融服务体系，扩大农村产权抵押的范围。我们在五年前，要求地方的金融机构进行对农村的三权进行抵押。下一步进一步把抵押的范围扩大，586个亿进一步扩大。第二，组织体系。就是城市资源怎么下乡，城市资源下乡主要是和农村资本相融合，我相信全世界没有哪一个国家的农民能够依靠种植这个环节致富，包括美国，都要通过直补，才和城里人能够保持公平。像美国那样一个农庄能够掌握几千亩地的农民都不能实现和城里人同样的收入，那中国三五亩地，尤其是西部有些只有一亩多地的农民更不可能，怎么办？要把农民牢牢的套在种植业这个环节上绝对不可能富裕的。

　　所以，设想是什么呢？由我们的农村的自治组织指导村民，由他们自己为资本成立专业化公司。政府指导城市的产业组织，当然和农村的产业有关联的，没有关联的，他也不愿意去。把政府给支农的资金进行整合，投到这个公司，不给农民，但是权属属于农民。由这个组织在组合的当中下订单，这个订单的概念不是一般的下的产品订单的概念，也包括产品、包括技术、包括管理、包括资金。然后，这样的话，这个组织实际就是包括种植、种植加工、种植分装、种植分类、物流，最后到达市场，包括最后的销售，通过一个大的农业产业链的产业化集团，按股份进行全产业链的利润的分配。尽管目前我已经到人大工作，但是我已经在重庆两个大县推广这个模式，我已经向陈锡文请教过，陈锡文主任说原则上觉得这种模式可行，我在今天的论文集上看到有这样的思想，我希望下一次的论文会我们共享在这个体系上面的新的案例。谢谢大家。