“2014金融街论坛”于10月29日-30日在北京举办。上图为中央农村工作领导小组副组长陈锡文。(图片来源：新浪财经 刘海伟 摄)

　　新浪财经讯 “2014金融街论坛”于10月29日-30日在北京举办。中央农村工作领导小组副组长陈锡文出席并发表了演讲。

　　陈锡文在演讲中表示，在土地资源配置领域，不能单纯讲市场配置起决定性作用。在市场配置之前，必须服从于土地利用的规划和土地的用途管制，必须强调土地的规划和用途管制是先于市场发挥作用的。

　　同时，陈锡文指出，当前社会普遍对土地规划存在误读，“人们把土地的规划和用途管制看作是政府行为，甚至政府自己也认为这是他应该做的事，其实我说这是一个很大的误解。土地规划并不是政府主导做的，而是应当由政府组织社会的各个方面来制定土地利用规划，要兼顾到当前和长远，也要兼顾到社会各个阶层”。

　　陈锡文称，土地规划的制定不应当由政府关起门来自己搞，而应当采取科学、民主的方式，采取公开、公正的方式，采取公开、透明、公平的方式来制定土地的利用规划。这个规划的形成不是政府干预，而是在法制层面形成，才能真正发挥作用。“也就是说，规划的权力不仅应当高于市场，而且应当高于政府。市场的主体要遵循土地利用规划去利用土地，同样政府也必须遵守土地利用规划，来规范自己的行为”。

　　在小产权房的争议问题上，陈锡文表示，“说小产权房不合法，最重要的不在于它是农民土地上由农民盖起来的房，而在于小产权房盖在不符合规划的土地上，违反了土地的用途管制。因为小产权房的本质是违章建筑，所以违章建筑不合法，这不仅仅是说农民盖了是这样，其他社会上任何机构、团体，任何个人盖了这个违章建筑都不合法，都不能交易”。

　　对于宅基地上市问题，陈锡文表示，“宅基地制度是对农民提供的最基本的住房保障制度。可以被理解是类似于城市里面的保障性住房。要允许它上市，你就要考虑两个方面，首先要考虑到它对集体经济组织的规则会有些什么影响，是不是任何人可以到农村集体经济组织要一块地，盖一间房？另外就是如果我们架设农民的住房类似于保障性住房，允许它上市，我相信日后城里面各种各样保障性住房的数量也会不断的增加，那么你怎么去对待同样的保障性住房？”。

　　以下为演讲实录：

　　陈锡文：各位领导，各位专家，各位来宾，大家上午好！

　　非常高兴能够获得这样一个发言的机会。这一节讨论的主题是关于发挥市场在资源配置中的决定性作用，我就想围绕着这个题目谈一点个人的看法。

　　市场在资源配置中起到决定性作用这句话，出自十八届三中全会的决定，这句话也被社会普遍认为是十八届三中全会决定中最引人瞩目的一句话。如果大家打开全文看一下，其实这么引用这句话并不完整。实际上三中全会决定中在引出这句话的过程中讲了三句话，这一句还仅仅是其中的半句。这三句法是：一是经济体制改革是全面深化改革中的重点；二是核心的问题是要处理好政府和市场的关系；三是使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好的发挥政府的作用。

　　所以我觉得，对于这句话的理解，应该从三中全会决定本身的要求去看。我把它看作既需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也需要更好的发挥政府的作用，这是改革要实现的目标。怎么才能达成和实现这个目标？非常关键的就是决定中讲的，核心问题是要处理好政府和市场的关系。所以我们讲推进改革各种各样的措施，都应当围绕着去解决这个核心的问题，最终才能达成我们要实现的目标。怎么叫处理好政府和市场的关系？当然可以有各种各样的解读。

　　一段时间以来，特别是三中全会以来，我曾经了解，至少比较早的是克强总理先提出来，后来为全社会广泛接受的一句话。就叫做对于市场主体而言，法不禁止即可入。而对于政府来说，法无授权不可为，这是两者之间的关系。但是有了这两句话，就一定还有另两句话，是对应的，就是对于市场主体而言，法律禁止的也不可为，对于政府而言，法定的责任就必须履行，这样我想才能比较完整的刻画出政府和市场之间的关系。也就是说，政府和市场各有各的功能，各有各的作用，各有各的责任，不是简单的可以相互匹配的。

　　同时也表明，无论是市场还是政府，都不可以为所欲为，都必须遵循一定的规则。这些规则是什么呢？这些规则就是我们现在讲到的法律、法规和制度。十八届四中全会再一次明确的强调，市场经济是法治经济。这个法治经济不是单纯的对市场或者市场的主体而言，同时也是对政府讲的。这两方面都要服从法治，这才能形成一个真正的市场经济。

　　从这个角度去看，我觉得对于在资源配置中，刚才主持人介绍，我主要是从事农村工作的，现在大家也都了解到一条，就是在讲防范金融风险的时候有很多问题要去探讨。但是人们很关注的就是金融和地产之间，它们的关系如果处理得不好，那么也可能会给金融带来很多难以避免的风险。地产或者是土地的利用开发这件事情，它当然直接涉及到资源配置。我曾经讲过这样一句话，我说市场在资源配置中起决定性作用，这是市场经济的一般规律。但是在土地资源配置这个领域，不能单纯的讲市场配置起决定性的作用。因为在市场配置之前，必须服从于土地利用的规划和土地的用途管制。这么讲好像很突兀，我也知道很多人并不赞成我这个提法，我想从结果去讲。

　　进入过土地市场的人都知道，土地的价格形成是非常复杂的一个过程。但是不可否认，在现代的市场中，价格因素的决定受制于规划，土地的用途对土地的价格有极大的作用。也就是说，在土地市场形成的过程中，我们看到各种不同用途的会有极大的价格差别。

　　就全国的平均数字而言，国土部门经常对80多个全国重点城市进行土地市场价格变动的监测，这个数据是全国平均数据，不是哪一个城市的数据。比如说工业工矿用地全国目前的平均地价每平方米不到700元，大概是670-680元。如果是住宅用地，这80几个城市的平均地价是每平方米大概在5800-5900元。如果是商贸用地，这个价格就要超过每平方米6000元。

　　当然进入土地市场之后，大家都希望能够实现更高的利益，但是为什么土地市场要分成这么多类具体的细分市场？我理解就是说，由于土地的利用规划在先，所以土地的利用必须服从于土地的用途管制。于是你以哪一种方式，哪一种价格获得的这个土地的使用权，它进入市场之后，当然只能在这一类市场中运行。所有的从事房地产的这些公司和企业都了解，不能以工业用地的名义取得的土地付出的价格拿来搞房地产开发，那是违规的。因此我想，整体上讲，土地市场首先要服从于规划和用途管制。而细分的市场，比如说工业用地的市场，商业用地的市场，住宅用地的市场，在这一类细分的市场中，应当让市场机制发挥最主要的作用，这样才能使得土地的利用获得更高的效果。

　　在这个角度去看，我觉得正因为土地对每个国家来说都是一种有限资源，一定程度上不可能增加。而且土地的利用一定会产生很大的外部效益。正是从这个角度去讲，我觉得必须强调土地的规划和用途管制是先于市场要发挥作用。

　　这回过头来又有一个问题，现在我觉得，由于我们制度存在着体制的问题，也是存在着一定的误解问题，使人们把土地的规划和用途管制看作是政府行为，甚至我们的政府自己也认为这是他应该做的事，其实我说这是一个很大的误解。我们的土地实际上出毛病，很大的问题也在这里。因为土地规划的利用关系到整个社会，关系到各个阶层，关系到长远。所以在这个意义上，土地规划并不是政府主导做的，而是应当由政府组织着去做，要组织社会的各个方面来制定土地利用规划，要兼顾到当前和长远，也要兼顾到社会各个阶层。因此土地规划的制定不应当由政府关起门来自己搞，而应当采取科学、民主的方式，采取公开、公正的方式，采取公开、透明、公平的方式来制定土地的利用规划。这个规划的形成不是政府干预，而是在法制层面形成，它才能真正发挥作用。也就是说，规划的权力不仅应当高于市场，而且应当高于政府。市场的主体要遵循土地利用规划去利用土地，同样政府也必须遵守土地利用规划，来规范自己的行为。

　　现在我们存在的问题是土地利用规划的制定，政府在其中起了太大的作用，没有真正能够起到科学民主的制定，能够让他实行公平公正，能够让他实行公开透明，这是一个很大的缺陷。再就是政府自身对规划的不尊重，不断的修改规划，有时是为了领导意志，有时是为了所谓政绩工程，有时甚至就是为了以权谋私，不断的去调规。规划当然是可以调整的，但是规划的调整一定要通过法定程序。所以在这个背景下，我觉得只有在土地利用市场中，市场和政府都认真的服从于土地利用规划和用途管制，那么这个市场才能真正发育得好。

　　我们现在的问题，经常会出现的是不按规划用地，或者是在各个细分的市场中，以比较低的价格获得的土地使用权去进行比较高价值的土地开发，这实际上是一种巧取豪夺，我觉得这都是应当避免的。因此，一个完善的土地市场需要市场主体和政府做出更多的努力。在这个过程中，我想政府现在应当是矛盾的主要方面。三中全会的决定中也强调，我们的政府对于资源配置的直接干预太多，对于市场的监管不到位，政府主要是要解决好这个问题。我想更大的认识，更深一层的认识，就是一定要清楚规划的制定实际上是一个法治制定的过程，而不是由政府来主导决定的，政府是要服从规划的。从这个角度讲，我觉得在土地资源配置的问题上，还有必要进一步去深化认识。

　　关于土地资源配置当中另外一个值得注意的问题，就是我们现在经常讲到，特别是说到农民的土地，农村的土地，经常用一个概念叫做还权赋能，还权就是要把土地的权利还给农民，这个确实存在，因为农民的土地权益没有得到很好的保障。还有就是赋能，就是要给农民农村的土地足够的权能。这里面涉及到的一个大问题就是权能或者土地权利者的权利是怎么得来的。实际上我们在市场运行过程中大家已经看到，各种各样物的权利，实际上由于获得方式不同，各种权能是不同的。最近我想一直以来的讨论当中，讨论到农村土地制度改革中，一直有两个很敏感的问题，争论很多。首先就是关于小产权房的问题，再就是关于农民的住宅，农民的宅基地能不能进入市场。这两个问题之所以一直争论不休，就是关于权利和权能的问题。

　　我个人认为，进入市场可以交易，可以流通的权能，这个物的权利一定是合法的，它的关系是清晰的，它是可以以商品购买的方式获得的，否则就不可以随便进入。比如说不合法的手段获得的名义上的这种权利，偷来的，盗来的当然不能进入市场。我们说小产权房不合法，最重要的不在于它是农民土地上由农民盖起来的房，而在于小产权房盖在不符合规划的土地上，违反了土地的用途管制。因为小产权房的本质是违章建筑，所以违章建筑不合法，这不仅仅是说农民盖了是这样，其他社会上任何机构、团体，任何个人盖了这个违章建筑都不合法，都不能交易。

　　农民的住宅，农民的宅基地能不能进入市场交易？你也要看它具有什么样的权能。我们知道宅基地在农村的获取有几个基本原则，能够申请宅基地的人必须是本集体经济组织的人，不要说外面的人，隔壁一个村的人跑到这个村里面申请宅基地也是不可以的，这是一个基本原则。宅基地的获得是无偿的，使用是长期的。每一户农民只可以拥有一份宅基地，一套住宅，这是它的基本原则。回过头来讲，也就是说农民获取宅基地不是通过商品的方式获得的。所以我也可以更多的把它理解为，实际上宅基地制度是对农民提供的最基本的住房保障制度。

　　从这个意义上讲，农民的住房也可以被理解是类似于城市里面的保障性住房。要允许它上市，你就要考虑两个方面，首先要考虑到它对集体经济组织的规则会有些什么影响，是不是任何人可以到农村集体经济组织要一块地，盖一间房？另外就是如果我们架设农民的住房类似于保障性住房，允许它上市，我相信日后城里面各种各样保障性住房的数量也会不断的增加，那么你怎么去对待同样的保障性住房？

　　前不久我曾经在《北京晚报》上看到一个材料，大概8月底，南四环附近有一个住宅小区开盘了，这个小区一共有1800套住房，是一个很大的小区。其中有590套住房市里面经过反复协商，确定为是购买性的保障性住房，剩下的1200多套就是商品住房。我在晚报上看到的消息，一看这个价格就差了很多，被列入购买型保障性住房的，每平方米的价格是8900元，而同在一个小区里面，是商品型住房的那1200套起价是4万元。你说这两栋房都给予它同等的权利进入市场，那么会产生什么后果？市场一定会没有秩序，市场的公平就会被打破。

　　所以我自己感觉到，市场在资源配置中起决定性作用，这对于市场经济而言是一般规律，但是实际上我们必须看到，在各个特定的领域，特殊的地方，确实存在着市场起决定性作用之前，要服从于一定大的前提。如果没有这样大的前提，那么整个市场就会可能陷入无序，而且市场的公平也会被打破。所以我觉得，今天是讨论金融问题，我为什么要强调一下土地制度？很重要的是土地制度也在深化改革，而土地制度的改革目标一定是使得土地利用更加高效，使得土地的利用能够在公众之间更加公平，使得它能够产生更好的效益。正因为这样，所以土地制度的秩序在相当程度上会影响金融市场的秩序。土地市场最后发展的结果也会对金融整个体系，乃至金融的安全都带来很大的影响。

　　我就谈这样一些个人的看法，不一定成熟，仅仅供大家做参考，谢谢大家！

　　本文收自新浪财经会议-《实录》栏目，《实录》栏目不提供精心加工的“稿件”，只为还原真实的现场发言。