“2014中国(北京)国际能源峰会”于7月28-30日在京举办。上图为北京大学中国经济研究中心王敏。(图片来源：新浪财经 刘海伟 摄)

　　新浪财经讯 “2014中国(北京)国际能源峰会”于7月28-30日在京举办。北京大学中国经济研究中心王敏表示，能源行业长期存在的行政垄断、自然垄断以及价格管制导致中国能源企业效率低下，间接导致环境污染问题突出，他提出打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，利用市场和政府的手段理顺能源价格机制，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性。

　　王敏进一步指出，市场化改革是解决能源安全问题的根本之策。能源安全问题不应该被过分夸大，我国石油对外依存度很高，但同时也要看到能源技术日新月异，页岩气、可燃冰、新一代生物质能源、新一代光伏技术、电动汽车、氢燃料电池汽车、核聚变等技术将会对能源生产和消费形成重要影响，长期来看能源安全和能源供应高度紧张的情况是短期现象。

　　以下为文字实录：

　　王敏：

　　不久前北京大学国家发展研究院针对中国能源改革作了一个课题，这个报告我们更多从经济的角度和政策角度来看中国的能源改革问题。为什么要改革？如果改革，可供选择的政策思路是什么？怎么改？我们试图在报告中回答这三个问题。

　　扭曲的能源市场

　　为什么改革中国能源体制？当然改革前提是有问题才要改，什么问题呢？我们大概把中国的能源发展问题归纳总结了一下，大致可分为三类。

　　一是能源总量问题，所谓总量问题就是能源供应比较紧张，过去30多年的改革开放，中国的实际GDP平均大概10%左右，所谓创造世界奇迹。在这个中国经济奇迹后面，是高投入、高消耗的增长方式。过去30多年，能源消费量从5.7亿吨标准煤增长到36亿吨(6.3倍)。而我国能源储量有限，导致能源供应长期紧张，出现电荒、煤荒、油荒、气荒等问题，同时我国资源储量在不断下滑，2012年，石油、天然气和煤炭的经济可采储量分别为34、145和790亿吨，储采比为11、29和31年。2012年，原油和天然气净进口量分别占总消费量的56%和27%。

　　二是能源结构问题，过去30多年，煤炭占能源总消费一直在70%左右的比例。看看2012年的几个数据，非常明显地反映出我国能源结构过度依赖煤炭的问题。2012年，煤炭消费37亿吨，占世界煤炭消费总量的50%；燃煤发电占总发电量的78%；煤炭运输占铁路货运量的58%。

　　三是能源消费的环境问题。煤炭和石油的高消费是形成雾霾的主要成因，在我国，85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物、70%的烟尘排放量以及80%的二氧化碳排放量都来自于燃煤。2012年底开始出现全国大范围的雾霾天气，2013年1月影响范围一度高达130万平方公里，根据北京市环保局4月份最新的数据，北京PM2.5的来源30%多来自河北其他区域，还有31%来自机动车尾气排放，22.4%来自燃煤。这些大型污染问题要付出比较昂贵的健康代价。

　　世界银行[微博]在2007年发布了中国污染成本的研究报告，他们以2003年的数据测算，当年大气污染导致的健康成本大概占了2003年GDP的1.16%到3.8%。卫生部的陈竺有一篇文章讲到每年因大气污染早死的人数最保守的估计在35万到50万之间；此外美国的一项学术研究报告显示，由冬天燃煤所产生的空气污染导致北方人口均预期寿命下降5年。

　　2012年中国二氧化碳排放量占全球的总排放量的26.7%，美国16.8%，印度是5.3%。中国、美国的量太大了，加起来40%到50%。这个数量将会导致中国气候谈判承受很大的国际压力。

　　下表列出了世界经济排名前十的主要国家相关能源数据，红色标注的数字值得注意。首先化石能源经济可采储量，中国是893亿吨标准煤，比俄罗斯和美国略低，但比其他国家都要高。以单位GDP的能源储量来算，中国的能源份额程度也不低。但是，每万美元GDP能源消耗中国非常高，约为4.75吨标准煤，是美国的2.5倍。另外，能源消费结构中，煤炭消费占比太高，天然气只有5%，远远低于其他国家，核能只有1%，也是远低于其他国家。所以，从这里面看到，放在世界上来看，我们的能源消费结构是比较扭曲的。

表1

　　垄断体制下能源企业效率低下

　　此外中国能源发展还受到体制障碍影响，市场高度行政垄断，价格管制，严重阻碍了稀缺的能源资源的高效率利用。

　　我国能源行业的垄断分为几种，有自然垄断，也有行政垄断，其中行政垄断是最糟糕的垄断，靠一纸批文、一项法规确定垄断地位，不看技术，不看市场竞争力。油气行业就是典型的行政性垄断，上世纪80年代石油部改建为公司，90年代放开批发零售，90年代末倒退，当时通过行政垄断保护国有企业，通过了几个法案，如1998年的《矿产资源勘察区块登记管理办法》，此外还存在进出口环节的行政性垄断，如民营企业的配额管制以及中石化[微博]和中石油的排产证明；进口原油必须返销给两大集团，不得供应给地方炼厂或流通。1999年38号文和2001年72号文，又在下游批发和零售环节设置了行政垄断。

　　电力行业行政垄断也是有它的历史渊源，电力行业大概分四个环节，发电、输电、配电和送电，电力行业有自然垄断属性。1985年开放发电环节，2002年《电力体制改革方案》五号文，提出厂网分开，拆分成五大发电集团，两大电网公司和四大电力辅业集团。但电力改革是一个半拉子工程，国家电网[微博]和南方电网垄断输电、配电和售电三大环节，对电力进行“统购统销”。

　　能源行业的行政垄断和自然垄断导致在位垄断企业效率低下，2013年中石油和中石化的人均营业收入约为皇家壳牌的8.3%和9.1%，约为美国康菲石油公司的5.9%和6.3%；2010年国家电网的人均营业收入只有世界行业平均的18%。输电线路装机比、线路电量比是美国的59%及65%，日本的30%和33%。

　　同时垄断还抑制投资和技术创新。如石油行业“圈而不探”的现象，三大石油公司控制95%油气资源勘查开发区域，但圈地积极勘探不积极。这里可以比较的一个现象就是美国油气市场完全开放，有8000多家油气公司，页岩气革命完全依靠市场推动，7000多家中小公司的进入推动了页岩气技术的突破，如页岩气之父乔治-米切尔，花了17年时间，打了十几口井，耗费数亿美元，解决了技术上的难题，使得美国未来有可能实现能源独立。

　　高额垄断租金还会严重影响社会收入分配。2012年，国家电网、中石化、中石油和中海油的净利润分别为804亿、664亿、1392亿和637亿元，占央企净利润总额的31.5%。高额利润本质上是全社会向在位企业所支付的垄断租金，也是全社会向垄断企业的财富转移。

　　此外，能源行业的价格管制造成了市场信号严重扭曲。政府采取成本加成等方式规定能源的价格，但成本加成不能反映供求关系，人的生产和消费行为会根据价格做调整，人的行为会根据价格做变化。比如说电价不包含环境价格，那么能源价格总体过低，后果就是刺激消费，抑制供给，制造短缺，成为能源领域总量问题的根源。高能耗的背后是低能源成本。

　　能源价格结构性失衡还极大地抑制了可再生能源的发展。由于煤炭和石油价格不包含环境成本，价格相对较低，清洁能源和高污染能源的价格差被不合理的拉大，导致清洁能源对煤炭或者燃油的替代会非常艰难。为什么我国天然气占比较低发展缓慢？就是因为天然气太贵。

　　传统化石能源的低价将会抑制清洁能源的研发和科研活动。下图所示，棕色线是全球平均的能源价格，柱状图是全球国家能源公共科研投入，可以看到石油价格越高，各个国家在能源方面的科研投入是越高的，非常明显。所以，如果长期低价油，或者低价煤，不利于清洁能源的开发和勘探。

图1

　　能源涨价并非不可承受

　　了解了为什么要改革，下一个问题就是怎么办？可以参考70年代石油危机后的的应对策略。两次石油危机以后，全世界都碰到能源危机问题，当时为了应对这次石油危机，主要是两种策略，一个是日本和欧洲的“节流”措施，如通过税收等各种政策手段，提高石油价格，千方百计节约石油消费、提高石油使用效率，并积极发展可再生能源。

　　一个是美国的“开源”措施，为促进经济增长，千方百计扩大并保障进口石油供应，长期维持低油价。为确保能源的稳定供应，积极在世界范围内介入主要能源生产地区(尤其是在中东地区)的局部冲突。

　　我认为中国很难借鉴美国的“开源”政策，首先这不能不解决环境问题，反而让环境问题越来越严重；第二，中国不具备这样的条件，美国有很好的资源禀赋，美国的天然气储量是我们的2.7倍，消费量又比我们低，它有条件做开源。而我国每万美元GDP能源消耗是美国的2.45倍，德国和法国的3.65倍，日本、英国和意大利的4倍。未来我国的GDP可能会达到200万亿，对应的是巨大的能源消耗，如果中国走“开源”的道路，很容易一买就涨，一买就贵，过去十年就是这个教训。

　　所以，我们的总结解决中国能源发展问题，唯一的解决就是节流，打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段理顺能源价格机制，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性，并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。

　　但是这很有可能带来能源价格的涨价。

　　能源涨价是对环境成本的支付，我们国家现在能源价格从世界上看不算高，虽然比美国高。每个社会都面临一个选择，你是要健康，还是要雾霾？至于对民生而言是否可承受，我认为，收入增长可消化部分涨价压力，2003-2010年销售电价年均上涨3%，城镇和农村居民收入年均分别增长12%和9.4%。此外涨价可以通过阶梯定价等手段缓解因为环境涨价带来的民生影响。

　　但理顺能源价格机制有一个前提，就是破除行政性垄断，从新的形势来看，民营能源企业未来会有比较强的竞争力。

　　能源安全问题不应过分夸大

　　最后一部分是怎么做？即如何全面推进能源领域市场化改革。市场化改革要先易后难，逐步推进，破除各种形式的行政性垄断。十八届三中全会讲的一句话，就是破除各种形式的行政垄断，民营企业和国有企业要同等待遇。比如凭什么不让民营企业去海外经营呢？它也可以保证国家的石油安全。

　　打破垄断，首先是打破行政垄断。如破除油气行业的行政垄断，第一步是破除进口环节的行政性垄断；第二步，允许油气田的自由交易，这方面可以借鉴土地市场的经验，土地属于国家，但实际操作时地方政府代表国家经营土地，土地得以向市场转让，形成二级市场，油气田的自由交易同样如此，石油公司可以实际控制矿产，但要具备向市场转让的条件和功能；最后，向市场开放上游勘探开采。

　　对于管网类型的自然垄断，如天然气管道、输电网、配电网等自然垄断领域，可以借鉴他国经验。美国和欧洲在90年代的天然气管道改革，英国的电力市场化改革都可以借鉴。还有中国高速公路的发展经验也可以借鉴，网运分离、放开管网投资、管网之间无歧视性准入。这个经验在石油和天然气管网以及电网的改革里同样适用。

　　改革管网的自然垄断，第一步就是网运分离，将天然气管道和(调度和输配一体的)电网公司与上游生产和下游销售分离，不得参与天然气和电力的生产和交易，第二步是成立管网无歧视性准入的监管仲裁，最后应该是放开电力的批发和零售环节，如现在的大用户直购电和电力批发商都是可行的办法。

　　如果有决心的话，可以做横向拆分，变全国性的自然垄断为区域性的自然垄断，将天然气管道公司和电网公司根据区域进行横向拆分，放开天然气管道和电网的投资建设。

　　破除垄断以后，接下来就是顺其自然的价格改革。除管输价格外，其他价格都可以放开。最终达到市场的归市场，政府的归政府。

　　最后我想强调的是，市场化改革是解决能源安全问题的根本之策。能源安全问题不应该被过分夸大，我国石油对外依存度很高，但同时也要看到能源技术日新月异，页岩气、可燃冰、新一代生物质能源、新一代光伏技术、电动汽车、氢燃料电池汽车、核聚变等技术将会对能源生产和消费形成重要影响，长期来看能源安全和能源供应高度紧张的情况是短期现象。打破行政性垄断，形成多元供应主体，激励能源勘探和研发活动，市场定价保障能源供需适时平衡，才是保证能源安全的治本之道。