地方金融生态系列之——刘煜辉：后地方债时代，地方政府如何融资

　　社科院金融重点实验室主任刘煜辉[微博]对中国大金融高峰论坛表示，因为有多方面的准备工作要做，地方债之后新型的区域性公共服务投融资体系建设仍需时日。这些等待包括对于政府《预算法》的修订，地方政府资产负债表的编制以及地方稳定的税源等。发行新型市政债及地方金融生态建设需要在上述制度的基础上一步步进行。眼前可以立即着手的是可收费型的公共设施如地铁等。

　　中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)意义深远。《决定》明确表示政府要建立与事权相适应的责任，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”而“区域性公共服务作为地方事权”。

　　改革要求地方政府为本区提供公共服务。但令不少地方官员头痛的是，卖地收入眼看不可维系，而地方债稽查严格、举债无门。近日被曝出的成都投控集团董事长吴忠耘被立案调查也使得城投公司官商一体的性质广受质疑。

　　刘煜辉表示，之前各地方政府举债不纳入预算，债务上没有约束机制，投资效果是好是坏，政府都没有责任。加之目前财税体系下，地方财政收入主要靠卖地，这就容易导致地方政府形成“届别机会主义”的短期化行为，并带来不计成本的债务扩张等不良后果。

　　可是，没有梧桐树引不来金凤凰。无论是城市化还是城镇化，都需要公共服务建设先行。如何构建合理的公共服务筹资渠道，成为各地政府关心的焦点。

　　参考发达国家经验，刘煜辉教授认为在公共服务公司化的理念下具体操作可以分两步走。首先，对于像水电气、地铁等可收费的半公益性服务可以完全进行公司化、市场化运作。这里需要改革的是各类政府补贴。“北京就是个很好的例子”，刘教授说，“居民们乘坐着国内最新最好的公共交通工具，但却出着几乎最低的费用。这意味着政府巨额的补贴，为什么北京户口‘值钱’，经济学上的道理就在这儿”。

　　完全市场化运作后，这类公司有营收来源，举债是相对方便和可市场化的。在金融上非常好设计。但另一类更为基础、没有办法通过收费来完成的公共设施建设仍需要通过类似成熟国家的“市政债”的形式来完成。想达到这一步，国内还有一些障碍，包括《预算法》的修订、地方政府资产负债表的建立以及地方稳定税源建立等。

　　首先，地方政府要在法律上享有发债资格，其为公共服务项目借债需要进入正常的预算内，而花在哪里、为什么要花、如何花也都需要非常明确。其次，地方政府的发债需要评级，没有资产负债表的主体根本没办法按照金融通常的做法进行级别评定，目前不少地方债都是默认的市省中央“联保”，这样操作就无法界定中央政府与地方政府的责任。故而，建立清晰的地方政府资产负债表也是市政债发行的一个前提条件。最后，发行长久期的市政债需要有地方政府有相应的稳定税源做为保证。国内目前的财税体制下，地方政府的税收主要靠卖地，这是明显不可持续的。西方一般将不动产税、消费税、职能税划归地方，我国在这方面的制度建设还不甚明确。

　　以上三条逐项完成后，一个清晰的偿债结构才能形成。届时，后地方债时代，地方政府融资体系才算真正建立。

　　(刘煜辉教授，中国社会科学院金融重点实验室主任)